Образовательная политика как элемент национальной идеологии координирует межгосударственные и внутренние отношения в сфере образования. Принципы государственной политики и государственные гарантии права на образование зафиксированы в Федеральных законах «Об образовании» от 10 июля 1992 г. (в ред. 13 января 1996 г. с последующими изменениями и дополнениями) и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 г. (с последующими изменениями и дополнениями). Государство «гарантирует гармоничное духовное развитие индивида и помогает ему стать полезным и полноценным участником социального, политического, духовного и культурного прогресса». Поддерживая различные формы образования и самообразования, государство устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты. При получении образования обучающийся достигает и подтверждает определенный ценз, удостоверяемый соответствующим документом [1].
В России всеобщее право на образование обеспечено Конституцией РФ, гарантирующей общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования, а также на конкурсной основе высшего образования. При этом признается обязательность основного общего образования. Согласно Национальной доктрине образования в Российской Федерации его миссия должна заключаться в воспитании «патриотов России, граждан правового, демократического государства», «обладающих высокой нравственностью и проявляющих национальную и религиозную терпимость, уважительное отношение к языкам, традициям и культуре других народов»[2].
Современная система нормативно-правового регулирования деятельностью школы в Российской Федерации была сформирована в соответствии с Конституцией РФ и Постановлением Правительства РФ от 9 января 1992 года. Данные документы «заложили правовые основы обновления отношений в этой сфере, а также выполнили важную социальную функцию сохранения и защиты системы образования в период кризисного развития стран»[3].
Существующая система источников права, которыми регулируются отношения в области школьного образования, включает два уровня нормативно-правового регулирования: внутренний – государственный, и внешний – международный. На первом уровне источниками регулирования выступают внутригосударственные, российские нормативные правовые акты, а на втором уровне – внешние, международно-правовые акты.
Юридическая сила «внутренних» и «внешних» источников образовательного права регламентируется ст.15. Конституции РФ. В соответствии с ней «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора»[4].
Правовые нормы содержатся как в международных договорах и соглашениях, регулирующих исключительно образовательные отношения, так и в различных договорах и соглашениях, в которых вопросы образования затрагиваются прямо или опосредованно, наряду с другими вопросами. Отдельные нормы образовательного права содержатся в многосторонних конвенциях ООН, ЮНЕСКО, Международной организации труда, Совета Европы и СНГ: в Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования (1960 г.), в Конвенции Международной организации труда «О профессиональной ориентации и профессиональной подготовке в области развития людских ресурсов» (1975 г.), в Конвенции о признании учебных курсов, дипломов о высшем образовании и ученых степеней в государствах региона Европы (1979 г.), в европейских конвенциях об академическом признании университетских квалификаций (1959 г.) и об эквивалентности дипломов, ведущих к доступу в университеты (1953 г.) и др.
Соглашения по сотрудничеству в сфере образования заключаются и на двустороннем уровне: например, соглашение между Правительством РФ и Правительством Итальянской Республики о сотрудничестве в области культуры и образования (1998 г.); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии о сотрудничестве в области образования, науки и культуры (1994 г.); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан о сотрудничестве в области высшего образования (1995 г.) и др.
На двустороннем уровне вопросы сотрудничества в сфере образования нередко рассматриваются в иных правовых и дипломатических актах: в Меморандуме о взаимопонимании между Правительством РФ и Правительством США о принципах сотрудничества в области культуры, гуманитарных и общественных наук, образования и средств массовой информации (1998г.), протокол между Правительством РФ и Правительством ЮАР о сотрудничестве в области образования 2002 г.) и др.
В развитие двусторонних соглашений договаривающиеся стороны могут принимать программы сотрудничества в сфере образования, например, Программа сотрудничества в области культуры, образования и науки между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Македония на 2004 – 2006 годы. Договоренности о развитии сотрудничества могут достигаться не только на межправительственном, но и на межведомственном уровне: Протокол между Министерством образования Российской Федерации и Министерством образования и исследований Румынии о сотрудничестве и обменах в области образования на 2002/2003 и 2003/2004 учебные годы, Соглашение между Министерством общего и профессионального образования Российской Федерации и Министерством образования Республики Молдова о сотрудничестве в области дошкольного, общего, начального профессионального и педагогического образования 1996 г. и др.
Для регулирования других, складывающихся в сфере образования отношений, применяются нормы внутригосударственного права – акты законодательства Российской Федерации. Система внутригосударственных источников, регулирующих отношения в сфере образования («внутренне образовательное право»), формируется на трех уровнях – федеральном, региональном (уровне субъекта Российской Федерации) и местном (муниципальном).
Федеральные источники образовательного права, регулирующие отношения в школе представлены федеральными законами и принятыми в соответствии с ними подзаконными нормативными актами: Конституцией РФ; Законом РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании»; Федеральным законом от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»; федеральными законами, принятыми для регулирования отношений, складывающихся исключительно в области образования; например, федеральные законы от 10.04.2000 № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования» и др.
К подзаконным нормативным правовым актам, регулирующим на федеральном уровне отношения в школе относятся указы президента РФ, постановления правительства РФ, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, например, постановления Правительства РФ от 13.09.1994 № 1047 «Об организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти», от 27.07.2001 № 564 «О федеральной целевой программе «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года» и др.
Региональные источники образовательного права принимаются соответствующими государственными органами субъектов Российской Федерации в рамках установленной для них компетенции в области образования. Как и федеральные источники образовательного права, они представлены законодательными актами (законами субъектов РФ) и принятыми в соответствии с ними подзаконными нормативными актами.
Субъекты Российской Федерации на основе федерального закона об образовании разрабатывают свои законы об образовании. В региональных законах об образовании устанавливаются общие начала правого регулирования деятельности школы на территории данного субъекта Российской Федерации, определяется порядок их взаимодействия с различными элементами системы образования в регионе, распределение компетенции по регулированию отношений в сфере образования между государственными органами субъекта Российской Федерации.
Принимаемые органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации подзаконные акты развивают и дополняют положения соответствующих региональных законов. В ряде случаев органы исполнительной власти осуществляют нормативную функцию в силу непосредственного предписания, содержащегося в региональном законе. Но при этом в любом случае они могут принимать нормативные правовые акты в соответствии с закрепленными за ними полномочиями и установленным распределением полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации по регулированию отношений в области образования.
Региональные подзаконные акты могут касаться регулированию общих вопросов образования или деятельности различных типов образовательных учреждений, например, постановление правительства Хабаровского края от 19.06.2006 «Об утверждении Положения о Министерстве образования Хабаровского края», постановление правительства Ульяновской области от 17.04.2006 «Об утверждении Положения по оплате труда работников государственных образовательных учреждений Ульяновской области» и др.
Муниципальное образовательное право представляет систему нормативных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления в соответствии с их компетенцией и в рамках полномочий муниципальной власти в области образования. Большинство муниципальных актов принимается в целях предоставления дополнительной социальной поддержки и дополнительных льгот участникам образовательных отношений.
Долгое время в массиве нормативных правовых актов, в том числе и по вопросам образования, были представлены такие документы, как письма, телеграммы и т.п. Их доля в общем объеме источников образовательного права была особенно велика в «советский период». Подобная практика приводила к столкновению «нормативных» писем и законодательных актов, что дискредитировало сам принцип законности.
Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 № 1009 были утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. В этих Правилах устанавливается, что «издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается». Кроме того, в нем содержится прямой запрет на издание нормативных правовых актов структурными подразделениями и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти. Нормативные правовые акты могут издаваться федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Письма и телеграммы могут содержать ответы на запросы, разъяснение правовых норм, содержащиеся в нормативных правовых актах. В особых случаях допускается их использование в целях оперативного доведения до сведения заинтересованных лиц положений законодательных актов либо иных нормативных правовых актов вышестоящих органов государственной власти.
Порядок осуществления министерством функции по принятию нормативных правовых актов установлен в Положении о Министерстве образования и науки РФ, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 280.
Несмотря на большое количество законов, регулирующих те или иные вопросы школы, система нормативно-правового регулирования, по словам А.Н. Козырина, «отражая в себе общие особенности переходного периода, находится в промежуточной стадии своего движения от прежнего способа деятельности к качественно новому. В ней сложно переплетаются новые, перспективные тенденции и элементы старого: низкая целенаправленность и запаздывающий характер…, жесткость построения управленческих структур, элементы прежней практики командно-распорядительного управления»[5].
Общую направленность реформирования системы нормативно-правового регулирования школой определяют властные структуры федерального уровня. Идея модернизации образования в России реализуется в соответствии с Концепцией модернизации российского образования на период до 2010 года, детализируется и внедряется благодаря многочисленным приказам и инструкциям Министерства образования и науки РФ.
Степень эффективности реформ во многом зависит от действий региональных органов, на что обращает внимание Министерство образования и науки: «В процессе модернизации образования предстоит обеспечить, во-первых, открытость образования как государственно-общественной системы и, во-вторых, переход от патерналистской модели к модели взаимной ответственности в сфере образования, к усилению роли всех субъектов образовательной политики и их взаимодействия»[6].
Совершенствование системы нормативно-правового регулирования – это естественный, объективный процесс развития общества [7]. Попытки такого совершенствования предпринимались ранее и предпринимаются сейчас. С 2001 года было выдвинуто около 200 соответствующих законодательных инициатив, принято более двадцати федеральных законов. Положительным результатом этих усилий стало уменьшение количества декларативных норм, более точное разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, совершенствование правовых механизмов контроля качества образования, и как следствие совершенствование образования в целом. Совершенно очевидно, что при модернизации нормативно-правового регулирования серьезным подспорьем может стать накопленный в данной области исторический опыт.
Литература
1. Комментарий ФЗ «Об образовании» / Отв. ред. В.И. Шкатулла. - М., 2001; Комментарий к ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» / Под общ. ред. В.М. Сырых и Е.В. Буслова. – М., 1998.
2.Национальная доктрина образования в Российской федерации [Текст]. – М., 2000. – С. 5.
3.Спасская В.В. Правовое регулирование образовательных отношений: теоретико-правовое исследование. / Автореф. дис. на соиск. уч. степени д-ра. юр. наук, 2007. – С. 4.
4. Конституция (Основной закон) Российской Федерации, ст. 15.
5.И.И. Ибрагимов Правовая основа управления системой образования в РФ/ http://www.tisbi.ru/science/vestnik/2006/issue2/Jur5.html
5. Приказ Минобразования РФ «О концепции модернизации российского образования на период до 2010 года» от 11.02.02 г. № 393.
6. Спасская В.В. Правовое регулирование образовательных отношений: теоретико-правовое исследование / Автореф. дисс. на соиск. учен. степ. д-ра юр. наук, 2007. – С. 3.
