Регулирование инвестиционной деятельности в Красноярском крае через предоставление земельных участков в аренду



«Увеличение объема инвестиций не менее чем до 25 % ВВП к 2015 году и до 27 % к 2018 году» [1] — показатель, заданный майским указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике».

Целью данного указа является повышение темпов и обеспечение устойчивости экономического роста, увеличение реальных доходов граждан Российской Федерации и достижение технологического лидерства российской экономики, соответственно, достижение поставленной цели напрямую зависит от инвестиционной политики государства.

Департамент инвестиционной политики Минэкономразвития России [2] под инвестиционной политикой понимает «создание и поддержание такого предложения на рынке капитала, которое будет максимально удовлетворять потребности экономики в инвестициях определенного объема и структуры, устанавливаемых на основе заинтересованности субъектов хозяйственной деятельности в экономическом эффекте от данных инвестиций».

В целом государственная инвестиционная политика представляет собой комплекс мер по принятию управленческих решений и по их реализации для достижения поставленных целей, направленных либо на стимулирование инвестиционной активности субъектов предпринимательской деятельности, либо на их ограничение. При этом участие государства в инвестиционной политике происходит через непосредственное участие в финансировании инвестиций (прямо) или путем создания условий для высвобождения дополнительных средств у хозяйствующих субъектов для финансирования инвестиций собственными средствами (косвенно). В зависимости от выбранной формы участия используются прямые или косвенные методы государственного регулирования [3].

В рамках указа «О долгосрочной государственной экономической политике» для достижения качественных и количественных показателей улучшения инвестиционного климата был принят указ Президента Российской Федерации от 10.09.2012 № 1276 «Об оценке эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности», который стал основой для принятия указа Губернатора Красноярского края от 17.12.2013 № 239-уг «Об утверждении Инвестиционной стратегии Красноярского края на период до 2030 года» [4] (далее — Стратегия 2030).

Стратегия 2030 является продолжением уже существующей Стратегии инновационного развития Красноярского края на период до 2020 года «Инновационный край — 2020», определившей основные отрасли опережающего инновационного развития региона.

Красноярский край является крупнейшей ресурсно-сырьевой базой России. Природные богатства региона достаточно разнообразны — большие площади земельного и лесного фондов, обширные запасы минерального сырья, обеспеченность водными ресурсами и уникальные рекреационные зоны. Однако ведущие позиции в России и в мире край занимает именно по запасам и производству полезных ископаемых.

Мощная в первую очередь ресурсно-сырьевая, а также промышленная база позволяет краю входить в число 10 регионов-лидеров по объемам инвестиций в основной капитал, а также обеспечивать безусловное лидерство по данному показателю среди регионов Сибирского федерального округа. Инвестиционный процесс в крае характеризуется высокой динамикой. Даже в кризисном 2009 г. объем инвестиций в основной капитал вырос в сопоставимых ценах к предыдущему году на 18,5 % (таблица 1).

Снижение физического объема инвестиций в 2013 г. (на 3,9 %) и в 2014 г. (на 12,1 %) связано с объективными причинами — окончанием строительных работ и вводом в эксплуатацию последних агрегатов Богучанской ГЭС, а также сокращением объемов инвестиций на предприятиях нефтедобывающего сектора и металлургии. Кроме этого отмечено снижение инвестиционной активности крупнейшего на территории края промышленного предприятия ОАО «ГМК «Норильский никель». В то же время в 2014 г. по объему и инвестиций в основной капитал Красноярский край сохранил лидерство в Сибирском федеральном округе и присутствие в первой десятке инвестиционно-активных регионов Российской Федерации (девятое место) [5].

Наличие в регионе крупных представителей горно-металлургического и нефтегазового комплексов обуславливают подавляющую долю инвестиций в основной капитал в добывающую и обрабатывающую промышленности (около 50 %). В 2014 г. в крае сложилась следующая структура инвестиций в основной капитал по видам экономической деятельности. Наибольший удельный вес (25,8 %) приходится на обрабатывающие производства (в разрезе обрабатывающих производств наибольший объем инвестиций отмечен, как и прежде, в металлургии и деревообработке). Удельный вес добычи полезных ископаемых в структуре инвестиций в отчетном году занимает вторую позицию по величине и составил 23,6 %.

Таблица 1

Динамика инвестиций восновной капитал Красноярского края*

Показатель	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014
Инвестиции в основной капитал (в фактически действовавших ценах), млрд. рублей	204,2	247,8	266,9	308,6	381,7	376,9	344,5
в процентах к предыдущему году (в сопоставимых ценах)	141,4	118,5	110,8	114,9	117,2	96,1	87,9
Инвестиции в основной капитал на душу населения, рублей	72033,25	87477,68	94278,35	108901,6	134286,3	132262,2	н/д
По видам экономической деятельности, в %
Всего	100	100	100	100	100	100	100
в том числе:
сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство	2,1	1,6	1,8	2,0	1,6	1,9	1,7
добыча полезных ископаемых	5,8	44,7	32,7	30,3	27,5	27,8	23,6
обрабатывающие производства	21,5	15,6	19,7	22,2	26,4	26,5	25,8
производство и распределение электроэнергии, газа и воды	10,8	13,5	19,4	14,3	12,4	14,4	13,8
строительство	7,4	4,8	0,6	1,6	1,1	0,8	0,8
транспорт и связь	10,7	7,4	9,2	11,0	13,3	11,0	14,7
операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг	35,0	6,8	9,2	7,7	9,5	9,7	12,7
Прочие	8,8	7,2	9,2	12,9	9,8	9,8	8,6

*Составлено по [5]

В рамках реализуемых проектов комплексное развитие территории неразрывно связано с развитием транспортного комплекса в части удовлетворения потребностей производства и добычи в грузообороте и транзите, а также с развитием строительного комплекса.

Реализация инвестиционных проектов (как в части строительства объектов, так и добычи ресурсов) неразрывно связана с процедурой предоставления земельных участков.

Согласно действующему законодательству предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства осуществляется на торгах, проводимых в форме аукциона.

Однако, при проведении аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка высок риск, что победителем аукциона окажется не предполагаемая «компания-инвестор», а другое физическое или юридическое лицо.

В такой ситуации победитель аукциона по своей сути также является инвестором, так как земельный участок предоставляется под определенные цели, заранее ограниченные видом разрешенного использования участка и территориальным зонированием. Согласно положениям земельного законодательства внесение изменений в заключенный по результатам аукциона договор аренды земельного участка в части изменения вида разрешенного использования такого земельного участка не допускается, а также не допускается передача прав и обязанностей по договору аренды такого участка третьему лицу, поэтому выигравшему аукцион арендатору остается только использовать земельный участок по целевому назначению — строительство объекта (здания, сооружения), который предусмотрен видом разрешенного использования данного участка, в соответствии с установленным градостроительным регламентом.

Но не все арендаторы добросовестно используют предоставленные участки под установленные договором цели. В случае неиспользования участка в указанных целях победитель аукциона рискует не только потерять вложенные инвестиции, но и лишиться участка вместе с построенными на нем объектами, так как в указанном случае земельное законодательство запрещает дальнейшее предоставление этого участка данному субъекту, а также предусматривает возможность изъятия объектов незавершенного строительства у собственника по решению суда путем продажи с публичных торгов.

Таким образом, победа в аукционе по продаже права на заключение договора аренды земельного участка непредполагаемой «компании-инвестора» влечет риски нарушения рационального использования участка и территориального планирования.

Для предотвращения рисковых ситуаций Стратегия 2030 в качестве региональной меры поддержки и стимулирования инвестиционной деятельности предусматривает предоставление частному партнеру в аренду или на ином законном основании земельных участков, находящихся в собственности края, на которых располагаются или должны располагаться объекты соглашения и (или) которые необходимы для осуществления частным партнером деятельности, предусмотренной соглашением.

Однако такая мера поддержки основывается на том, что предоставляемый земельный участок должен находиться в собственности Красноярского края.

Согласно Отчету о деятельности Агентства по управлению государственным имуществом Красноярского края в 2015 году [6] по состоянию на 01.01.2016 в собственности Красноярского края находилось 27289 земельных участков общей площадью 8282,96 кв. км. (0,35 % общей площади края), из которых 22804 участка площадью 8101,62 кв. км. — сельскохозяйственного назначения, и только 953 участков площадью 130,23 кв. км. принадлежат к землям промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения.

Таким образом, количество находящихся в собственности Красноярского края земельных участков, которые могут быть предоставлены в рамках поддержки и стимулирования инвестиционной деятельности, существенно ограничено, поэтому для того чтобы согласно Стратегии -2030 предоставить частному партнеру в аренду или на ином законном основании земельный участок, необходимо оформить на него право собственности Красноярского края.

А это в свою очередь означает, что необходимый земельный участок может быть либо передан из федеральной или муниципальной собственности в краевую собственность, либо подлежит образованию и разграничению, что в любом из случаев занимает очень длительный промежуток времени.

Разграничение государственной собственности на землю осуществляется в соответствии с Земельным кодексом РФ и федеральными законами, поэтому находящееся в федеральной собственности имущество, которое может находиться в собственности субъектов РФ, или имущество, находящееся в муниципальной собственности, которое может находиться в собственности субъектов РФ, подлежит безвозмездной передаче в собственность субъектов РФ, согласно статье 154 федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ.

Однако, в соответствии с пунктом 1 статьи 18 Земельного кодекса РФ, в собственности субъектов РФ находятся следующие земельные участки:

1) которые признаны таковыми федеральными законами (например, земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов РФ, или занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами);

2) право собственности субъектов РФ на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

3) которые приобретены субъектами РФ по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством;

4) которые безвозмездно переданы субъектам РФ из федеральной собственности.

Следовательно, круг земельных участков, которые могут находиться в собственности субъектов РФ, ограничен, что в свою очередь существенно ограничивает и круг земельных участков, возможных для передачи в собственность субъектов РФ из федеральной и муниципальной собственности.

В случае если участок не может быть передан безвозмездно, он может быть изъят субъектом РФ для нужд субъекта в исключительных случаях по основаниям, связанным со строительством и реконструкцией объектов регионального значения (энергетических систем, связи, инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, систем электро-, газоснабжения, объекты систем теплоснабжения, объекты централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, автомобильные дороги) при отсутствии других возможных вариантов строительства, реконструкции этих объектов.

В соответствии со статьей 56.2 Земельного кодекса РФ исполнительные органы государственной власти субъекта РФ принимают также решения об изъятии земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием участками недр местного значения.

Изъятие земельных участков происходит путем их выкупа по рыночной стоимости с учетом возможных экономических потерь.

Случаи изъятия участков подходят под возможные цели предоставления земельных участков частному партнеру в аренду или на ином законном основании в рамках региональной меры поддержки и стимулирования инвестиционной деятельности Стратегии 2030, однако данная мера возможна только при отсутствии других возможных вариантов строительства и реконструкции этих объектов.

Передача или изъятие земельного участка возможны, если земельный участок образован и поставлен на государственный кадастровый учет. В случае если земельный участок не зарегистрирован в государственном кадастре недвижимости, то такой земельный участок не сможет быть предметом сделки, т. к. местоположение и границы индивидуализируют земельные участки и позволяют им участвовать в гражданском обороте. Таким образом, до установления прав на земельный участок и определения его характеристик земельный участок существует не юридически как недвижимая вещь, а фактически.

Следовательно, если земельный участок не имеет описанных и удостоверенных в установленном порядке границ, для оформления права собственности Красноярского края на данный участок возникает необходимость проведения кадастровых работ. Согласно Земельному кодексу РФ землеустройство проводится по инициативе уполномоченных исполнительных органов государственной власти на основании решения органов государственной власти.

Таким образом, для образования и разграничения необходимого земельного участка субъекту РФ — Красноярскому краю необходимо выступить в качестве заказчика проведения кадастровых работ в целях образования земельного участка и проведения его государственного кадастрового учета.

В качестве подрядчика землеустроительных работ выступают субъекты хозяйственной деятельности любой организационно-правовой формы, имеющие лицензию на проведение геодезических и картографических работ, привлекаемые к работе на конкурсной основе.

Однако так как подрядчиками являются субъекты хозяйственной деятельности любой организационно-правовой формы, то оплата услуг данных организаций должна быть предусмотрена в бюджете соответствующего органа государственной власти, что значительно затрудняет возможность принятия решения о проведении землеустройства.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что предусмотренная в рамках Стратегии — 2030 региональная мера поддержки и стимулирования инвестиционной деятельности «предоставление частному партнеру в аренду или на ином законном основании земельных участков, находящихся в собственности края, на которых располагаются или должны располагаться объекты соглашения и (или) которые необходимы для осуществления частным партнером деятельности, предусмотренной соглашением» в силу действующего законодательства требует длительных процедурных и процессуальных отношений, приводя к финансовым и временным затратам. Что в свою очередь ставит под сомнение эффективность указанной меры поддержки и стимулирования инвестиционной деятельности.

Для предотвращения указанных последствий, по мнению автора, региональной мерой поддержки и стимулирования инвестиционной деятельности может выступать издание в отношении юридических лиц распоряжения высшего должностного лица Красноярского края о предоставлении земельных участков для размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, реализации масштабных инвестиционных проектов при условии соответствия указанных объектов, инвестиционных проектов установленным законом критериям. Указанное распоряжение, в соответствии с земельным законодательством, является основанием для заключения аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов.

Литература:

1. О долгосрочной государственной экономической политике [Электронный ресурс]: указ Президента РФ от 07.05.2012 № 596// Справочная правовая система «КонсультантПлюс». — Режим доступа: http://www.consultant.ru.
2. Государственная инвестиционная политика. Концепция, программа и система реализации / Департамент инвестиционной политики Минэкономразвития России, 2001.
3. Руйга И. Р. Формы и методы регулирования инвестиционной деятельности в зарубежной и отечественной практике // Актуальные вопросы экономических наук. — 2008. — № 1. — С. 36–40.
4. Об утверждении Инвестиционной стратегии Красноярского края на период до 2030 года [Электронный ресурс]: указ Губернатора Красноярского края от 17.12.2013 № 239-уг ред. от 30.04.2015 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». — Режим доступа: http://www.consultant.ru.
5. Руйга И. Р. Мониторинг состояния инвестиционной сферы и реализуемой инвестиционной политики Красноярского края // European Social Science Journal (Европейский журнал социальных наук). 2015. № 12. С. 145–159.
6. Агентство по управлению государственным имуществом Красноярского края. Отчет о деятельности в 2015 году