К вопросу об определении понятия «эффективность использования государственных средств» в нормативных актах Российской Федерации



Президент Российской Федерации В. В. Путин 13 июля 2016 года в ходе заседания Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам уже не в первый раз призвал «достигать практических результатов, кардинально повышать эффективность расходов» [1], что в условиях сокращения доходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, обусловленного продолжающимся экономическим кризисом, является важнейшим фактором достижения целей социально-экономического развития страны.

Анализ бюджетного законодательства Российской Федерации свидетельствует об отсутствии в нормативных актах Российской Федерации единообразного подхода к определению понятия «эффективность использования бюджетных средств».

Так статья 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации [2] (далее — БК РФ) в редакции, действовавшей до 1 января 2008 года, устанавливала в качестве принципа бюджетной системы Российской Федерации принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств. Согласно указанному принципу при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны были исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Основной вопрос, возникавший при толковании указанного принципа, заключался в том, чтобы установить, какое определение соответствует понятию «экономность использования бюджетных средств», а какое — «эффективность использования бюджетных средств», а также каким образом соотносятся указанные определения между собой.

Примечательно, что в комментариях по указанной статье БК РФ в литературе различными авторами давались противоположные ответы на данный вопрос.

Так, А. Н. Козырин полагал, что согласно статье 34 БК РФ в редакции, действовавшей до 1 января 2008 года, «суть принципа экономности состоит в том, что уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств. Эффективность предполагает достижение наилучшего результата с использованием определённого бюджетом объёма средств». [3]

В свою очередь, А. Н. Борисов считал, что «эффективность использования бюджетных средств — это достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема этих средств, а экономность использования бюджетных средств — это достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств». [4]

Ряд других авторов считали, что «эффективность использования бюджетных средств подразумевает достижение наивысшего результата при выполнении какого-либо действия, мероприятия, на финансирование которого предусмотрено расходование бюджетных средств. Экономность, в свою очередь, предполагает наименьшее расходование предоставленных средств». [5]

По мнению Е. Ю. Грачевой «на стадии составления или исполнения бюджета органы исполнительной власти, которые ответственны за исполнение и составление бюджетов, должны исходить из достижения одной из двух целей: либо достижения запланированных результатов, либо достижения наилучшего результата. При достижении запланированных результатов органы исполнительной власти должны стремиться к экономии бюджетных средств, а при достижении лучшего результата по сравнению с запланированным органы исполнительной власти могут использовать полностью все средства, предусмотренные в бюджете для финансирования соответствующих мероприятий». [6]

Между тем, в международном сообществе высших органов аудита и в нормативных актах зарубежных стран существует иное определение сущности эффективности бюджетных расходов. Понятие эффективности в соответствии со стандартом ИНТОСАИ ISSAI 300 «Основополагающие принципа аудита эффективности» [7] включает три взаимосвязанных между собой аспекта: экономичность, результативность, продуктивность.

Согласно пункту 11 указанного стандарта принцип экономичности означает сокращение расходов на ресурсы. Используемые ресурсы должны приобретаться в установленные сроки, в надлежащим количестве, надлежащего качества и по наилучшей цене.

При этом общепризнанным является разделение экономичности на абсолютную и относительную. Под абсолютной экономичностью понимается достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств; под относительной — достижение наилучшего результата с использованием заданного объема ресурсов.

Таким образом, в статье 34 БК РФ в редакции, действовавшей до 1 января 2008 года, по сути был закреплен принцип «экономичности использования бюджетных средств», но не принцип эффективности в целом. И если обе характеристики, приведенные в указанной редакции статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, относились к понятию «экономность использования бюджетных средств», то тогда фактически отсутствовало легальное определение сущности эффективности бюджетных расходов.

С 1 января 2008 года после принятия Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» [8] название статьи 34 БК РФ было изменено на «Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств».

Несмотря на новое название, содержание данной статьи осталось прежним, что еще сильнее запутало понимание эффективности использования государственных средств. Произошла замена слова «экономность» на слово «результативность», а также был изменен порядок употребления в названии статьи указанных выше определений. Данное нововведение не только не решило прежних вопросов, возникавших при толковании статьи 34 БК РФ в предыдущей редакции, но и породило новый вопрос: являются ли понятия «результативность» и «экономность» тождественными.

В соответствии со стандартом ISSAI 300 принцип результативности, как один из аспектов эффективности, относится к достижению поставленных целей и запланированных результатов. В ходе оценки результативности использования государственных средств необходимо оценить степень соответствия фактических результатов запланированным, а также социально-экономический эффект, полученный от этих результатов.

Следует еще раз подчеркнуть, что в соответствии с международными актами и результативность, и экономность являются только отдельными сторонами эффективности использования средств, имеющими собственные сущностные характеристики, которые большинство ученых так и не смогли четко сформулировать при определении содержания понятий «эффективность использования бюджетных средств», «экономность использования бюджетных средств», «результативность использования бюджетных средств».

На наш взгляд, если исходить из правил формальной логики, данные сложные суждения являются конъюнктивными [9], следовательно, стоит согласиться с мнением А. Р. Валеева, согласно которому «в Бюджетном кодексе Российской Федерации установлены два возможных варианта использования бюджетных средств, которые законодательство признает одновременно как эффективное, так и экономное использование бюджетных средств и нацеливает участников бюджетного процесса на достижение любого из этих вариантов». [10]

С учетом того, что содержание указанной статьи является сложным дизъюнктивным суждением, можно сделать вывод о том, что, если участникам бюджетного процесса удалось достигнуть заданных результатов с использованием наименьшего объема средств, это означает реализацию принципа эффективности и экономности (результативности — в редакции, действовавшей после 1 января 2008 года). Точно также и достижение участниками бюджетного процесса наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств является эффективным и экономным (результативным — в редакции, действовавшей после 1 января 2008 года) использованием бюджетных средств.

Очередное изменение статья 34 БК РФ претерпела со вступлением в силу Федерального закона от 07.05.2013 № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса» [11], который изменил название статьи — «Принцип эффективности использования бюджетных средств», а также установил ее новое содержание.

Теперь принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Статья 34 БК РФ в новой редакции с формально-юридической точки зрения в большей степени соответствует общемировой практике определения эффективности использования государственных средств. Однако по-прежнему остаются некоторые неразрешенные вопросы, основным из которых является вопрос соотношения статьи 34 БК РФ со статьей 37 БК РФ, которая устанавливает принцип достоверности бюджета, заключающийся в том, что показатели прогноза социально-экономического развития соответствующей территории должны быть надежными, а расчет доходов и расходов бюджета реалистичным.

Если расчеты расходов бюджета являются достоверными, то возникает закономерный вопрос: каким образом возможно реализовать принцип эффективности использования бюджетных средств? Либо произведенный расчет расходов бюджета является не реалистичным, либо любое использование бюджетных средств в соответствии с принятым законом о бюджете является неэффективным.

Принятый в 2011 году Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» [12] в качестве одного из основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований установил контроль за результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств региональных или местных бюджетов.

То есть авторы указанного закона, оперируя такими терминами как «эффективность», «экономность» и «результативность», устанавливают иное, отличное от установленного нормами БК РФ, их соотношение между собой. Исходя из формально-логического и грамматического толкования указанной нормы, более широким является понятие результативности использования бюджетных средств, а понятия эффективности и экономности использования бюджетных средств являются его составными частями.

По нашему мнению, подход к соотношению указанных понятий, предложенный в Федеральном законе «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», противоречит вышестоящему в иерархии нормативных актов БК РФ (статья 2 БК РФ). Следовательно, как минимум, необходимо привести положения Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» в соответствие с нормами БК РФ.

Если Российская Федерация закрепляет собственный подход к определению эффективности бюджетных расходов, отличный от общемирового, то такой подход должен быть хотя бы единообразным как на уровне федерации, так и на региональном и муниципальном уровнях.

Следует отметить, что нет единого подхода к определению понятия «эффективность использования бюджетных средств» и на уровне подзаконных актов.

Так Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг. [13] не использует понятие «эффективности бюджетных расходов», но оперирует понятием «результативность бюджетных расходов», устанавливая, что под результативностью следует понимать соотношение между результатами деятельности и расходами на их достижение, а также степень достижения планируемых результатов деятельности.

Содержание результативности бюджетных расходов раскрывается в Методических рекомендациях по подготовке Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2006–2008 годы, [14] в которых одним из разделов доклада является «Результативность бюджетных расходов».

Согласно данным Методическим рекомендациям оценка результативности деятельности субъекта бюджетного планирования производится на основании данных о динамике в отчетном периоде плановых и фактически достигнутых показателей деятельности (непосредственных и конечных), а также затрат в разрезе тактических задач, программ и, при необходимости, отдельных мероприятий. При проведении оценки результативности использования бюджетных средств рекомендовано использовать такие аналитические показатели как «экономическая эффективность», «общественная эффективность», «общественно-экономическая эффективность».

При этом под экономической эффективностью понимается соотношение непосредственных результатов деятельности, результатов, полученных и планируемых для достижения в рамках тактических задач, программ, программных мероприятий, с затратами на их достижение (например, затраты на строительство/ремонт 1 км автодороги).

Общественная эффективность — это соотношение общественно значимого эффекта деятельности (показателя конечного результата деятельности или его изменения) по отношению к непосредственным показателям деятельности.

Общественно-экономическая эффективность, в свою очередь, представляет собой соотношение величины достигнутого и планируемого в результате решения тактической задачи конечного общественно значимого результата и величины затрат на его достижение.

Следует отметить, что экономическая эффективность в указанных Методических рекомендациях, по сути, представляет собой принцип продуктивности использования бюджетных средств. Общественная и общественно-экономическая эффективность — не что иное, как социально-экономический эффект результатов деятельности проверяемого объекта, оценка которого проводится в рамках анализа результативности использования средств.

Эффективность никак не может быть «аналитическим показателем», применяемым для оценки результативности использования бюджетных средств. Более того, оценка результативности является составной частью оценки эффективности бюджетных расходов. Поэтому, по нашему мнению, выделение подобных «аналитических показателей» представляется необоснованным.

Согласно Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года [15] государственный (муниципальный) финансовый контроль — это деятельность уполномоченных органов государственной власти (государственных органов) и органов местного самоуправления (муниципальных органов), направленная на контроль, в том числе экономности, результативности и эффективности использования средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Следовательно, исходя опять-таки из формально-логического и грамматического толкования, понятия «экономность», «результативность», «эффективность» использования бюджетных средств рассматривались как самостоятельные, не соподчиненные понятия.

В 2013 году Правительством Российской Федерации была принята Программа повышения эффективности управления общественным (государственными и муниципальными) финансами до 2018 года. [16] В данной Программе активно используется термин «эффективность бюджетных расходов», но при этом не определено, что следует понимать под указанным термином.

Так, в Программе установлено, что «аудит эффективности призван дать оценку эффективности деятельностиорганов государственной власти и органов местного самоуправления с точки зрения результативности выполнения мероприятий государственных (муниципальных) программ, а также достижения конечных целей и задач данных программ в социальной, экономической или иных сферах деятельности общества». Однако оценка эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления не входит в задачи государственного финансового контроля. Указанное определение цели аудита эффективности не корректно.

Еще одна трактовка эффективности использования государственных средств дана в Методических указаниях по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации. [17] В соответствии с пунктом 10 Приложения № 2 к указанным Методическим указаниям эффективность использования средств федерального бюджета представляет собой отношение степени реализации мероприятий к степени соответствия запланированному уровню расходов из средств федерального бюджета. Однако в 2016 году Методические указания утратили силу в связи с принятием Министерством экономического развития РФ приказа от 16.09.2016 № 582 [18], в котором отсутствует понятие «эффективность использования государственных средств».

Понятия «эффективность» и «результативность» бюджетных расходов используются как самостоятельные понятия также в таких документах как Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов [19], Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет». [20]

Таким образом, как показывает проведенный анализ, различные и зачастую противоречивые определения понятия эффективности использования государственных средств, существующие на сегодняшний день в доктрине финансового контроля, обусловили отсутствие единого нормативного регулирования вопросов эффективности бюджетных расходов.

Все нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие многочисленные определения «эффективности бюджетных расходов», противоречат общепризнанным международным нормам, в соответствии с которыми понятие «эффективности использования бюджетных средств» должно строиться на определении экономичности, продуктивности, результативности использования бюджетных средств.

Отсутствие в нормативном регулировании порядка использования бюджетных средств единой терминологии, определяющей содержание эффективности бюджетных расходов, становится одной из главных причин, делающей практически невозможным разработку единых методов повышения эффективности бюджетных расходов.

Для решения указанной проблемы считаем необходимым внести изменения в статью 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми принцип эффективности бюджетных расходов означал бы, что при исполнении бюджетов участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости достижения экономности, продуктивности и результативности использования государственных средств. При этом одновременно в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации необходимо установить легальное определение терминов «экономность», «продуктивность» «результативность» использования государственных средств, соответствующие положениям международных стандартов ИНТОСАИ. Соответствующие изменения также должны быть внесены во все иные нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы эффективности бюджетных расходов.

Литература:

1. «Путин призвал кардинально повышать эффективность расходов» [Электронный ресурс]// https://regnum.ru/news/economy/2156629.html (Дата обращения: 16.11.2016)
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ//Собрание законодательства РФ от 31.08.1998 № 31, ст. 3823
3. Постатейный комментарий к Бюджетном кодексу Российской Федерации под ред. А. Н. Козырина// подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2002
4. Борисов А. Н. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ. Юстицинформ, 2006.
5. Бобкова О. В., Борисов М. С., Гатин A. M., Колпаков Р. В., Никитина О. В., Романова Е. В., Степанова О. Н. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации// подготовлен для системы ГАРАНТ, 2005.
6. «Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации» (постатейный) под ред. Е. Ю. Грачевой, М., изд. Проспект, 2009
7. Режим доступа: http://www.issai.org/en_us/site-issai/issai-framework/3-fundamental-auditing-priciples.htm (Дата обращения: 25.03.2017)
8. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ от 3.04.2007 № 18, ст. 2117
9. Ивлев Ю. В. Логика для юристов. Учебник, 5-е издание, М., изд. Проспект, 2016.
10. Валеев А. Р. Эффективность использования бюджетных средств: планирование и контроль (на примере Республики Татарстан) диссертация... кандидата экономических наук: 08.00.10 / Валеев Азат Рустемович; [Место защиты: Гос. науч.-исслед. ин-т систем. анализа Счёт. палаты РФ].- Москва, 2012.- 292 с.: ил. РГБ ОД, 61 12–8/3448
11. Федеральный закон от 07.05.2013 № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса»// Собрание законодательства РФ от 13.05.2013 № 19, ст. 2331
12. Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»// Собрание законодательства РФ от 14.02.2011, N 7, ст. 903
13. Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 N 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» (вместе с «Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах», «Планом мероприятий по реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах»)//Собрание законодательства РФ от 31.05.2004, N 22, ст. 2180
14. Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 27.06.2005 N 02-АЛ/2008 «О направлении Методических рекомендаций по подготовке Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2006–2008 годы»//СПС КонсультантПлюс
15. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 N 1101-р «Об утверждении Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года»// Собрание законодательства РФ от 12.07.2010, N 28, ст. 3720
16. Распоряжение Правительства РФ от 30.12.2013 N 2593-р «Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года»// Собрание законодательства РФ от 13.01.2014, N 2 (часть II), ст. 219
17. Приказ Минэкономразвития России от 20.11.2013 N 690 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации»//Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, N 17, 28.04.2014
18. Приказ Минэкономразвития России от 16.09.2016 N 582 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации» [Электронный ресурс]//URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&prevDoc=102349561&backlink=1&&nd=102412697 (Дата обращения: 24.09.2016)
19. «Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» [Электронный ресурс]//URL: http://minfin.ru/common/upload/library/2014/07/main/ONBP_2015–2017.pdf (Дата обращения: 24.09.2016)
20. Распоряжение Правительства РФ от 20.07.2011 N 1275-р «О Концепции создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет»// Собрание законодательства РФ от 01.08.2011, N 31, ст. 4773