В статье рассмотрены основные этапы становления и развития системы межбюджетных отношений в Российской Федерации, дана характеристика каждого из этапов, проведен анализ и подведены итоги проводимых реформ.
Ключевые слова: бюджет, межбюджетные отношения, развитие, реформирование
Межбюджетные отношения — это финансовые отношения между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации и муниципальными образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса [1].
Механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности достаточно разнообразны. Они менялись в процессе формирования российской модели
бюджетного федерализма. В настоящее время опубликовано немало работ, обобщающих этапы развития межбюджетных отношений. Оценивая периоды развития межбюджетных отношений с разных позиций, большинство авторов сходятся в выделении следующих этапов (табл. 1).
Таблица 1
Характеристика этапов развития межбюджетных отношений в России
|
Цель |
Этапы |
Нормативная база |
Результат |
|
1. Годы стихийной децентрализации 1991–1993 гг. |
Создание новой бюджетной системы РФ. Формирование основ межбюджетных отношений |
– Закон РСФСР от 10.10.1991 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» – Закон РФ от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РФ» – Постановление ВС РФ от 15.07.1992 № 3304-1 «О порядке введения в действие Закона РФ «О субвенциях республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» – Закон РФ от 15.07.1992 № 3303-1 «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт Петербургу – Постановление ВС РФ от 15.04.1993 № 4809-1 «О порядке введения в действие Закона РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» – Закон РФ от 15.04.1993 № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» |
Принятие законов, определяющих принципы построения бюджетной системы. Межбюджетные отношения строились стихийно, под воздействием политических и субъективных факторов и вышли за рамки законодательного регулирования. |
|
2. Экспериментальный бюджетный федерализм 1994 — 1996 гг. |
Снижение роли государственного регулирования экономики |
Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» |
Введение единых нормативов отчислений от налогов. Расширение налоговых прав для региональных и местных органов власти. Образование в федеральном бюджете Фонда финансовой поддержки регионов |
|
3. Период углубления кризиса межбюджетных отношений 1997 — 1998 гг. |
Преодоление кризиса межбюджетных отношений |
– Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» – Постановление Правительства РФ от 30.07.1998 № 862 «О концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 годах» – «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 № 145-ФЗ |
Принятие законов, способствующих реформированию местных финансов. Изменение механизмов межбюджетного регулирования. С другой стороны, кризис межбюджетных отношений |
|
4. Реформа становления межбюджетных отношений 1999–2000 гг. |
Расширение налоговых полномочий. Решение проблемы «нефинансируемых федеральных мандатов» |
– Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» – Федеральный закон от 24.06.1999 № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» |
Осуществление перехода к новой методике распределения трансфертов. Подведение итогов инвентаризации федеральных мандатов. Изменение системы перераспределения налогов. |
|
5. Развитие бюджетного федерализма 2001 — 2005 гг. |
Упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ. Разграничение налоговых полномочий и доходных источников. Сущ. повышение роли собственных доходов местных бюджетов. Разграничение расходных полномочий |
– Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года» – Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» – Приказ Министерства финансов РФ от 02.08.2004 № 223 «О мониторинге финансового положения и качества управления финансами субъектов РФ и муниципальных образований» – Приказ Министерства финансов РФ от 10.12.2004 № 114н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации РФ» – Федеральный закон от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» |
Дальнейшее совершенствование системы финансовой помощи бюджетам других уровней. Законодательное закрепление налоговых полномочий, доходных источников и расходных обязательств. |
|
6. Повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления финансами 2006 г. и далее |
Повышение эффективности межбюджетных отношений |
– Распоряжение Правительства РФ от 03.04.2006 № 467-р <О концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006 — 2008 годах и плане мероприятий по ее реализации> – Письмо Министерства финансов РФ от 15.12.2006 № 06-04-08/01-161 «Методические рекомендации по организации мероприятий, направленных на обеспечение сбалансированности местных бюджетов» – Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» |
Упорядочение бюджетного устройства в РФ Повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными финансами |
Источники: [2-6, 8-10]
Основным направлением в преодолении отмеченных тенденций является нормативное регулирование налоговых отчислений от того или иного налога и оказание финансовой помощи из фондов, определенных в федеральном бюджете. Так, по результатам обзора практики регулирования межбюджетных отношений в субъектах РФ, проведенного центром фискальной политики, 42 % регионов в 2016 г. не использовали механизм закрепления единых нормативов отчислений от налогов муниципальных районов и городских округов. Закрепление единых нормативов отчислений по поселениям было предусмотрено лишь в 12,5 % субъектов РФ [6]. Причем по отдельным налогам доля регионов, выполнившая данные требования законодательства, не превышала 7,5 % по муниципальным районам и 2,5 % по поселениям. Безусловно, размер трансферта для дотационного региона может играть существенную роль в структуре доходов его бюджета (до 20 % и выше). К тому же принятые федеральные программы, как правило, требуют долевого финансирования со стороны региона и соответствующее резервирование средств. Общий прирост средств ФФПР в 2006 г. составил 235 % по сравнению с 2002 г., т. е. идет упреждающий (относительно инфляции) рост объемов сформированного фонда.
Для «проблемных» регионов именно федеральные трансферты позволяют местным администрациям выполнять базовые государственные функции. В настоящее время в региональных бюджетах сформированы фонды, за счет которых предоставляются межбюджетные трансферты для выравнивания бюджетов муниципальных районов, городских округов и поселений (табл. 2).
Таблица 2
Характеристика региональных фондов финансовой помощи.
|
Наименование фонда |
Цель |
Принцип распределения |
Тип финансовой помощи |
|
Фонд финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов, поселений |
Выравнивание бюджетной обеспеченности по текущим расходам |
Формула на основании оценки налогового потенциала и нормативных бюджетных расходов |
Дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности |
|
Региональный фонд компенсаций |
Финансирование региональных законов (т. е. государственных полномочий). Как правило, пособия и льготы населению |
Формула на основе численности населения |
Субвенция на финансирование региональных законов |
|
Региональный фонд софинансирования социальных расходов |
Стимулирование приоритетных расходов и поддержка реформ в социальной сфере |
Формула на основе нормативных расходов и их частичного возмещения (с оценкой хода реформ) |
Субсидия на определенную функциональную статью расходов (отрасль) |
|
Фонд муниципального развития |
Поддержка развития муниципальной инфраструктуры |
Квоты на основе формул (с последующим конкурсным отбором инвестиционных проектов) |
Субсидия на финансирование инвестиционных проектов |
|
Фонд реформирования региональных финансов |
Поддержка и стимулирование бюджетных реформ |
Конкурс (программы реформ и их выполнение) |
Субсидия или субвенция на определенный тип, направление расходов |
Источник: [3].
Однако в большинстве регионов до сих пор нет четко установленной методики формирования фонда финансовой поддержки и определения его размеров. А объем средств, направленных на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, как правило, составляет менее 1 % расходов региона (разброс от 0,02 до 2 %).
Важнейшими характеристиками налоговой базы регионов являются степень ее диверсификации (по видам налогов, налогоплательщикам, отраслям и пр.) и налоговый потенциал. Решение проблемы стимулирования регионов к поиску и увеличению собственных доходных источников для финансирования социальной сферы, достижения финансовой самодостаточности замыкается на обоснованном определении налогового потенциала территорий. На мой взгляд, именно сопоставление фактических налоговых поступлений с налоговым потенциалом территории позволяет определить возможности увеличения налоговых доходов. Однако отсутствие объективной методики измерения налогового потенциала территорий в условиях России создает значительные трудности в выравнивании бюджетной обеспеченности. Таким образом, при разработке и осуществлении на практике модели распределения межбюджетных трансфертов следует руководствоваться следующим:
– система межбюджетных трансфертов должна прежде всего преследовать цели макроэкономической стабилизации. Федеральное правительство должно сохранять контроль за экономической ситуацией в регионах. Невыполнение этого требования может поставить под удар другие цели межбюджетного выравнивания;
– межбюджетное выравнивание должно быть согласовано со среднесрочной фискальной программой регионов, включая прогноз доходов и расходов бюджетов различного уровня как минимум на 3–5 лет вперед;
– цели выделения выравнивающих трансфертов необходимо ясно сформулировать, а также должна существовать возможность для их регулярного мониторинга.
Таким образом, проведенное исследование подтверждает предположение о совокупности элементов межбюджетных отношений как отдельной самостоятельной системы, поскольку помимо признака детерминированности межбюджетные отношения обладают свойством динамичности, т. е. способности перестраиваться, приспосабливаться к изменяющимся условиям. Как показали результаты анализа, каждому этапу развития межбюджетных отношений свойственны свои цели и задачи, особенности государственного регулирования, в том числе через принятие нормативной базы. Исторический опыт построения бюджетного федерализма в России показывает, что каждому этапу развития экономики свойственны свои собственные пути и методы организации межбюджетных отношений, а способы и приемы бюджетного выравнивания требуют своего постоянного совершенствования.
Литература:
- Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 28.03.2017)
- О бюджетной политике в 2008 — 2010 годах: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 09.03.2007 // Финансовый вестник. Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. — 2007. — № 7.
- О порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации: приказ Министерства финансов РФ от 10.12.2004 № 114н // Финансовая газета. — 2015. — № 4.
- Игутин А. Г. Становление и развитие бюджетного федерализма в России // Финансы. — 2015. — № 4. — С. 3 — 7.
- Лавров А. М. Проблемы становления и развития бюджетного федерализма в России // Становление рыночной экономики в России: сб. науч. проектов. — М., 2016. — Вып. 10. — С. 8 — 39.
- Лавровский Б., Постникова Е. О новой парадигме регионального выравнивания в России // http://www. kazanfed. ru.
- Межбюджетные отношения: выбор и построение эффективной модели. — Красноярск, 2004. — 43 с.
- Подпорина И. В. Межбюджетные отношения и бюджетное регулирование // Финансы. — 2016. — № 10. — С. 17 — 20.
- Христенко В. Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами. — М.: Дело, 2015. — 608 с.
- Христенко В. Б. Развитие бюджетного федерализма в России: итоги 1990-х и задачи на перспективу // Вопросы экономики. — 2016. — № 2. — С. 4 — 18.
- Постановление Правительства РФ от 30.07.1998 № 862 «О концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 — 2001 годах».
