Вопрос об установлении справедливой цены выкупа земли под приватизированными предприятиями с самого начала приватизации, долгие годы был одним из краеугольных в споре между бизнесом и властью.
История проблемы
Спор длится с 1992 года. Начало приватизации земельных участков из земель промышленности было положено Указом Президента РФ «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий» от 25.03.1992 № 301. Указом предоставлено право гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также при расширении и дополнительном строительстве объектов этих предприятий наряду с арендой земельных участков приобретать их в собственность по цене не ниже нормативной. Осуществлять продажу поручалось органам, уполномоченным местными Советами народных депутатов. В таком же порядке могли приобретать в собственность земельные участки граждане и их объединения, получившие землю для предпринимательской деятельности.
Указ Президента РФ от 14.06.1992 № 631 «Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности» был принят во исполнение указанного выше Указа от 25.03.1992 № 301 и устанавливал порядок продажи, порядок определения цены не ниже нормативной цены земельного участка, определяемой в соответствии с законодательством.
Указ Президента РФ от 22.07.1994 № 1535 «Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года» также уделил особое внимание приватизации земли под приватизированными предприятиями. В них несколько изменился перечень запрещенных для приватизации земель по сравнению с установленным Указом Президента РФ от 14.06.1992 № 631. Из перечня были исключены земли, предоставленные для ведения сельского хозяйства, а также участки, находящиеся во временном пользовании. Однако в него дополнительно вошли незастроенные земельные участки лесного и водного фондов, а также участки, в отношении которых или расположенной на них недвижимости имелись неразрешенные судебные споры. Указано, что и иные земли не могут приватизироваться в соответствии с законодательством России.
Указ Президента РФ от 16.05.1997 № 485 «О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами» определил новые условия отчуждения земельных участков. Пунктом 2 Указа установлено, что право приобретения в собственность земельных участков (или их долей), на которых расположены ранее приватизированные здания, строения, сооружения, помещения, объекты незавершенного строительства, в первую очередь имеют физические и юридические лица - собственники указанных объектов недвижимости. В дальнейшем предписано осуществлять приватизацию этих объектов, как правило, вместе с земельными участками, на которых они расположены. Особенностью приватизации земли в соответствии с пунктом 7 данного Указа было то, что она должна выкупаться по цене не ниже пятикратной ставки земельного налога за единицу площади участка. Объектом продажи становились земельные участки (доли участков), ранее выделенные землепользователям на правах постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения или срочного пользования, в том числе аренды. Согласно пункту 3 Указа от 16.05.1997 № 485 в случае отсутствия документов, подтверждающих указанные права, участок предоставляется в фактических границах, существовавших (существующих):
под приватизированным предприятием - на дату утверждения плана приватизации;
под зданиями, строениями, сооружениями, помещениями, объектами незавершенного строительства - на дату вступления в силу права собственности на объект недвижимости.
С 30.10.2001 вопросы выкупа земельных участков под приватизировавшимися предприятиями регулирует Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (далее – «ЗК РФ»).
В силу части 1 статьи 36 ЗК РФ юридические лица, имеющие в собственности здания, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти земельные участки.
Согласно пункту 9 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства», определяя цену земельного участка по договору купли- продажи, заключаемому в соответствии со статьей 36 Земельного кодекса Российской Федерации, стороны должны руководствоваться Законом о введении в действие данного кодекса, содержащим императивную норму о конкретных условиях определения стоимости земельного участка.
В соответствии со статьей2 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ
«О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» в первоначальной редакции при продаже в соответствии с правилами, установленными статьей 36 Земельного кодекса Российской Федерации, находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков собственникам расположенных на них зданий, строений, сооружений стоимость таких земельных участков определяется субъектом Российской Федерации устанавливается цена земли в поселениях с численностью населения: свыше 3 миллионов человек в размере от пяти - до тридцатикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка; от 500 тысяч до 3 миллионов человек в размере от пяти - до семнадцатикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка; до 500 тысяч человек, а также за пределами черты поселений в размере от трех - до десятикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка (на начало текущего календарного года). При этом для отдельных видов земель могли применяться поправочные коэффициенты от 0,7 до 1,3. До установления субъектом Российской Федерации цены земли применялась соответствующая минимальная ставка земельного налога.
Так, например, в Нижегородской области был принят Закон Нижегородской области от 21.06.2003 № 44-3 «О цене земли», в соответствии с которым установлены следующие цены при продаже земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, собственникам расположенных на них зданий, строений, сооружений: в городе Нижний Новгород - в размере семнадцатикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка; в других поселениях, а также за пределами черты поселений - в размере десятикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка.
В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» в первоначальной редакции права на землю, не предусмотренные Земельным кодексом Российской Федерации, подлежат переоформлению со дня введения в действие.
Приватизировавшиеся предприятия обязаны были переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность по своему желанию до 1 января 2004 года в соответствии с правилами статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации.
При этом при продаже зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, предоставленных приватизировавшимся предприятиям на праве постоянного (бессрочного) пользования, право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками подлежит переоформлению на право аренды земельных участков или земельные участки должны быть приобретены в собственность в соответствии с положениями Земельного кодекса Российской Федерации по выбору покупателей зданий, строений, сооружений.
Кроме того, часть 7 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ
«О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» установила, что со дня введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации приватизация зданий, строений, сооружений, в том числе зданий, строений, сооружений промышленного назначения, без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены, не допускается, за исключением случаев, если такие земельные участки изъяты из оборота или ограничены в обороте, реализуя принцип единства земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости, закрепленный в ст. 1 ЗК РФ.
Практика реализация права выкупа земельных участков приватизированными предприятиями в период с 2001 г. по 2007 г.: цена выкупа слишком высока.
Но по истечении почти 10 лет с начала разгосударствления земельных участков, находящихся под приватизированными предприятиями, проблема так и не была решена. Слишком высокая цена выкупа тормозила процесс отчуждения государственных и муниципальных участков некогда тоже государственным предприятиям. Никакие очевидные признаки роста капитализации в результате выкупа земли не могли решить проблему отсутствия денежных средств на реализацию таких крупных инвестиционных проектов. В результате реализация принципа единства земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости на практике потерпела полное фиаско.
«Воронежская область. Промплощадка Воронежского акционерного самолетостроительного общества (ВАСО) занимает 1,4 млн. кв. м. При этом, как сообщили «Известиям» в отделе инвестиций ВАСО, вся земля под заводскими площадями, включая и ту, на которой размещена самая длинная в Центральном Черноземье взлетно-посадочная полоса, находится в муниципальной собственности. Выкупить эту землю ВАСО пока не в силах: хотя его контрольный пакет акций и перешел к структурам, контролируемым Национальным резервным банком, завод только начинает выходить из долгого простоя и лишними средствами не располагает.
Нижегородская область. Как заявляют на ГАЗе, завод не намерен выкупать землю, на которой он находится. Он ее арендует у государства. Сумму ежемесячной арендной платы на заводе не называют, но руководство считает, что этого вполне достаточно. «Если бы мы захотели ее выкупить, нам бы пришлось заплатить порядка 2,5 млрд. рублей, - говорит руководитель пресс-службы ГАЗа Сергей Луговой. - Для нас это невыгодно, учитывая нашу длинную кредитную историю и суммы, которые мы платим в бюджеты всех уровней в виде налогов: только за 9 месяцев этого года ГАЗ выплатил 4,9 млрд. рублей в виде налогов»[1].
«Ростовская область. В Ростовской области ни одно из крупных предприятий области не выкупило свою землю. До 24 сентября этого года после принятия областного закона о ценах на землю под предприятиями цена за 1 кв. метр земли в Ростове равнялась семнадцатикратному размеру земельного налога, в других городах и районах области - десятикратному. С учетом почти двукратного повышения ставки земельного налога в прошлом году в разных частях Ростова стоимость 1 кв. метра колебалась от 115 до 577 рублей. Эти расценки директорам промышленных предприятий показались завышенными, и они стали активно лоббировать снижение ставок. В результате Законодательное собрание Ростовской области в конце сентября снизило размер кратности ставки земельного налога в Ростове с 17 до 6 раз, в области - с 10 до 4. Однако даже после этих корректировок ситуация не изменилась: ни одно из крупных промпредприятий области не поспешило подать заявку о выкупе земли в областной комитет по управлению имуществом»[2].
Срок переоформления права бессрочного пользования, установленный в ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» неоднократно переносился, но цена выкупа земельных участков оставалась неизменно высокой.
Практика реализация права выкупа земельных участков приватизированными предприятиями в период с 2007 г.
14.11.2003 Президентом России Путиным В. В. на съезде Российского союза промышленников и предпринимателей было высказано мнение о несправедливой цене продажи земли под частными предприятиями. С этого момента промышленные круги ждали принятия поправок в земельное законодательство. Ждать пришлось достаточно долго.
Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 212-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности» внес изменения, кроме прочего, в ст. ст. 2, 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».
Когда долгожданный закон был принят, многие промышленники вздохнули с облегчением и процесс выкупа земельных участков был катализирован. В соответствии со статьями 2, 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ выкупная цена земельных участков, находящихся под приватизированными предприятиями - собственниками расположенных на таких земельных участках зданий, строений, сооружений, если эти здания, строения, сооружения были отчуждены из государственной или муниципальной собственности, в том числе в случае, если на таких земельных участках возведены или реконструированы здания, строения, сооружения до 01.01.2010 устанавливается субъектами Российской Федерации в пределах: двадцати процентов кадастровой стоимости земельного участка, расположенного в городах с численностью населения свыше 3 миллионов человек; двух с половиной процентов кадастровой стоимости земельного участка, расположенного в иной местности. До установления субъектами Российской Федерации цены земельного участка применяется наибольшая для соответствующей местности цена земельного участка.
Таким образом, сумма выкупа снизилась почти в 10 раз. Разумеется, разочарование тех, кто выкупил земельные участки до 2007 года имело место.
Но оживление выкупа земельных участков существенно омрачилось практикой применения закона.
«Россией правят столоначальники…»
Император Николай I
Уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации толкуют законоположения своеобразно. Судебная практика, как определенный барометр правомерного поведения отслеживает векторы реализации законодательства.
В соответствии с частью 1 статьи 64 ЗК РФ земельные споры рассматриваются в судебном порядке.
Неправильное определение цены выкупа связано, как правило, с неверным определением кадастровой цены земельного участка.
Вопрос о моменте определения кадастровой стоимости земельного участка, используемой для расчета цены выкупа, решается в судах так: если заключение договора осуществляется в сроки, установленные законом (то есть уполномоченный орган не осуществляет действий по затягиванию процедуры выкупа земельного участка), в соответствии со статьей 422 Гражданского кодекса Российской Федерации, при расчете цены участка применяется его кадастровая стоимость, действующая на момент направления заявителю проекта договора купли- продажи земельного участка.
Если же имеет место уклонение от заключения договора купли- продажи либо необоснованный отказ в подписании договора, то подлежит применению та кадастровая стоимость земельного участка, которая была установлена на момент, когда уполномоченный орган должен был принять решение о выкупе. В соответствии с частью 6 статьи 36 ЗК РФ такое решение должно быть принято в течение одного месяца с момента подачи заявления в уполномоченный орган. Следовательно, в рассматриваемом случае применению подлежит кадастровая стоимость участка, действовавшая на момент истечения обозначенного срока.
При возникновении споров по цене земельного участка, данный вопрос в судебном порядке решается следующим образом.
1. Как известно, цена выкупа земельного участка определяется в соответствии с ЗК РФ, то есть является нормативно регулируемой.
В соответствии со статьей 422 Гражданского кодекса Российской Федерации договор должен соответствовать закону. Следовательно, если уполномоченным органом предложена цена выкупа земельного участка, которая не соответствует закону, предлагаемый проект договора купли- продажа является ничтожным в части определения цены.
В данной ситуации, лицо, заявившее о выкупе, может подписать договор купли-продажи в предложенной редакции, оплатить стоимость земельного участка, зарегистрировать переход права собственности на участок.
После этого возможно обращение в суд с иском о признании договора купли-продажи недействительным в части определения цены земельного участка и обязании уполномоченного органа возвратить сумму переплаты.
2. В соответствии со статьей 36 ЗК РФ заключение договора купли- продажи земельного участка с собственниками находящихся на нем зданий, строений и сооружений, является для уполномоченного органа обязательным.
Порядок заключения договора, когда его заключение является обязательным для одной из сторон, регламентируется статьей 445 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 445 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда заключение договора является обязательным для лица, направляющего проект договора (в данном случае – для уполномоченного органа, принимающего решение о выкупе), лицо, с которым заключается договор (то есть лицо, заявившее о выкупе земельного участка) вправе направить протокол разногласий к проекту договора, в том числе и в части определения цены земельного участка.
Уполномоченный орган обязан в течение тридцати дней рассмотреть протокол разногласий, направленный лицом, выкупающим земельный участок. При отказе в подписании протокола разногласий либо уклонении от его рассмотрения, спор о цене участка передается на разрешение суда.
То есть, в данном случае сам договор купли- продажи земельного участка будет считаться подписанным, но цена выкупа будет определена в судебном порядке на основании соответствующего решения.
Так, постановлением Федерального арбитражного суда Западно- Сибирского округа от 11.11.2008 по делу № Ф04-6791/2008 (15483-А46-9) договор купли- продажи земельного участка, заключенный между Главным управлением по земельным ресурсам Омской области и приватизированным предприятием признан недействительным в части возложения на приватизированное предприятие обязанности по оплате стоимости земельного участка, а также приложения к договору в части расчета выкупа земельного участка, суд исходил из того, что выкупная цена земельного участка определена с нарушением требований действующего законодательства, а именно, в связи с тем, что при расчете выкупной цены Главным управлением по земельным ресурсам Омской области была применена не действующая на момент отчуждения кадастровая стоимость земельного участка.
В результате сумма выкупа была завышена более чем в два раза.
Сумма выкупа была завышена почти в пять раз.
3. Несколько нестандартным, но ускоряющим процесс оформления сделки по купли- продажи земельного участка, способом защиты является оспаривание ненормативного акта уполномоченного органа, которым принято решение о размере цены выкупа, по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Решением Арбитражного суда Нижегородской области от 19.03.2009 по делу № А43-1505/2009 9-34 установлено, что Министерство государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области при издании распоряжения о предоставлении приватизированному предприятию земельного участка в основу расчета цены выкупа положило не кадастровую стоимость, а стоимость земельного участка, определенную самим министерством на основе акта об осмотре земельного участка.
Незаконное распоряжение было отменено, оно не послужило основанием для заключения договора с заведомо неверной ценой выкупа. Решение суда оставлено без изменения постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 04.06.2009. В указанном споре в качестве представителя заявителя участвовал автор настоящей статьи.
3. Нередко до определения размера стоимости отчуждаемого земельного участка дело даже не доходит, чиновники затягивают процесс продажи земельных участков. Как нами было уже указано выше. В соответствии с частью 6 статьи 36 ЗК РФ уполномоченный орган в месячный срок с момента подачи заявления принимает решение о предоставлении земельного участка в собственность. В месячный срок с даты принятия решения о предоставлении земельного участка на праве собственности - осуществляет подготовку проекта договора купли- продажи земельного участка и направляет его заявителю с предложением о заключении соответствующего договора. При этом исчерпывающий перечень документов, которые необходимо приложить к заявлению о выкупе указан в часть 5 статьи 36 ЗК РФ, Приказе Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 30.10.2007 г. № 370 «Об утверждении перечня документов, прилагаемых к заявлению о приобретении прав на земельный участок, который находится в государственной или муниципальной собственности и на котором расположены здания, строения, сооружения».
В соответствии с действующим земельным и арбитражным процессуальным законодательством, а также разъяснениями, данными в пункте 4 постановления Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства», рассмотрение заявлений собственников соответствующих объектов недвижимости о приобретении земельных участков в собственность для исполнительных органов власти и местного самоуправления является обязательным.
Если эта обязанность уполномоченным органом не выполняется, то землепользователь по своему выбору вправе:
1. Обратиться в суд с заявлением о признании недействительным отказа уполномоченного органа в выкупе земельного участка либо его бездействия
2. Обратиться в суд с иском о понуждении заключить договор купли- продажи.
Так, определением Высшего Арбитражного Суда РФ от 3.08.2007 № 8046/07 суд признал доказанным факт незаконного бездействия органа власти, поскольку истцу принадлежат на праве собственности объекты недвижимого имущества, он обладает правом приобретения в собственность земельного участка, на котором расположены указанные объекты, в связи с чем удовлетворил заявленное требование.
См. также определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 29.08.2007 № 8492/07, постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 3 мая 2006 г. № А68-ГП-140/4-05.
Таким образом, при намерении осуществить выкуп земельного участка, расположенного под приватизированным предприятием, перед собственниками и руководителями бизнеса встают новые и новые проблемы, решить которые весьма проблематично. Несмотря на достаточно четкие указания законодателя, чиновники умудряются и процесс принятия решения о приватизации участка затянуть и неверно сумму выкупа рассчитать. От юридической службы приватизированного предприятия требуется бдительный контроль, его отсутствие может привести к огромным издержкам по оплате необоснованно завышенной цены выкупа.
Неправомерное бездействие и затягивание сроков выкупа со стороны государственных органов является серьезной проблемой, не позволяющей воплотить в жизнь инициативы руководителей страны по обеспечению выкупа земельных участков под некогда приватизированными предприятиями и обеспечения декларируемого принципа единства объекта недвижимости и земли под ним.
В силу того, что 01.01.2010 уже наступил, а поразивший отечественную экономику в 2008 году мировой финансовый кризис надолго вычеркнул из бюджетов предприятий саму идею выкупа земельных участков, представляется целесообразным также перенести срок выкупа земельных участков под приватизировавшимися предприятиями до 2020 года.
Кроме того, нам представляется, что усилия органов государственного и муниципального управления России должны сконцентрироваться не на механизме «довыкупа» земельных участков, а на создании полноценного кадастрового учета объектов недвижимости и взимания земельного налога, в связи с чем рассмотреть вопрос о передаче земельных участков под приватизированными предприятиями в собственность последним безвозмездно.
