В данной статье проведен анализ теоретических определений прав собственности, данных У. Маттеи, А. В. Бенедиктовым, О. С. Иоффе, Е. А. Сухановым, а также юридических конструкций прав собственности, получивших закрепление в зарубежном законодательстве, тем самым подтверждается тройственность природы правоотношения собственности, традиционно связываемая в науке с триадой «владение, пользование и распоряжение», получившей закрепление в ст.209 ГК РФ. Совокупность данных правомочий остается неизменным, наличествуют у всех собственников: частных лиц, публичных образований, поэтому представляется целесообразным проводить деление форм собственности, получивших конституционно закрепление в отечественном законодательстве именно по признаку субъективности, а не по совокупности правомочий собственника.
Ключевые слова: история развития, муниципальная собственность
Одной из наиболее дискуссионных проблем юридической науки на всем протяжении истории ее развития остается проблема права собственности. В юридической науке европейских государств, берущей свое начало от цивилистики римского классического и постклассического периода, сформировался взгляд на право собственности как на систему юридических связей субъекта и объекта прав собственности (вещи), исключительных, относительно прав всех других лиц на соответствующий объект.
Наиболее характерные формулировки такого подхода демонстрируют кодификации гражданского права континентальной Европы. Так параграф 903 Германского гражданского уложения (ГГУ) говорит о праве «распоряжаться вещью по своему усмотрению и отстранять других от всякого на нее воздействия», а ст. 544 Гражданского кодекса Франции (Кодекса Наполеона) — о праве «пользоваться и распоряжаться вещами наиболее абсолютным образом» [5, c.14].
В современном англо-саксонском праве насчитывается более десяти правомочий собственника, например: определяющих режим владения движимым и недвижимым имуществом, передачу его в аренду, а также на обращение товаров. В различных сочетаниях они способны давать около полутора тысяч вариантов конкретных прав собственности.
Не касаясь в данной работе спора о возможных определениях собственности, заслуживающего самостоятельного фундаментального исследования, отметим, что О. С. Иоффе и А. В. Венедиктов указывают, что индивиду правовой системы эти правомочия предоставляются с тем, чтобы тот мог в максимальной степени осуществлять контроль над каким-либо видом ограниченных ресурсов. Такие авторы, как У. Маттеи, относят это право к категории законных прав. Подобное представление непосредственно вытекает из принятого в римском праве понятия dominium, т. е. полное господство над вещью. Другие современные цивилисты, М. В. Власова и Е. А. Суханов, добавляют к этим определениям, что правомочия собственности соединены с обязанностями, с несением бремени по содержанию соответствующих ресурсов.
Современный институт права собственности представляет собой систему правовых норм, регулирующих отношения по владению, пользованию и распоряжению собственником принадлежащей ему вещью по собственному усмотрению и в собственных интересах, а также правомочия, по устранению вмешательства третьих лиц в сферу хозяйственного господства. Этот институт — это комплексная система, которая складывается из разного рода норм, или правил поведения. Существует три группы норм: первая группа устанавливает саму возможность, или же невозможность принадлежности имущества определенным лицам или коллективам, юридически закрепив экономическое состояние их присвоенности. Вторая группа призвана установить четкие границы хозяйственного господства над имуществом, а третья регулирует его защиту от посягательства третьих лиц.
Известная средневековая триада «право пользования, право получения дохода и распоряжения» (ius utendi, ius fruendi, ius abutendi), внесенная в современное законодательство Гражданского кодекса Российской Федерации М. М. Сперанским, актуальна и сегодня. В римском праве первые полномочия (право пользования и получения прибыли) рассматривались как самостоятельные права на собственность, тогда как третье стало изобретением комментаторов.
Изначально собственнические отношения были основой экономической силы каждого субъекта права, поэтому в работах социалистов-утопистов 17 века можно найти свидетельства того, что власть признавалась функцией собственности.
Гораздо позже было доказано, что собственность является экономической опорой, основой любой власти, будь то единичный собственник, корпорация, общественное объединение или целое государство.
Чтобы получить власть над собственностью юридически, необходимо провести акт присвоения, для которого характерны такие группы экономических отношений: отношениями субъектов к вещам, продуктам труда и предметам естественной природы, и отношения между субъектами по поводу вещей и других материальных благ. Теория права рассматривает собственность как правовую и экономическую категорию, и, рассматривая труды известных теоретиков в области экономики 19 века, мы видим целостных взгляд на собственность, которой присваивали такие характеристики:
1) материальные и нематериальные активы субъекта, по отношению к которым владелец наделен правами владения, пользования и распоряжения, то есть его имущество;
2) отношения между человеком, группой людей или сообществом и материальными объектами, которые заключаются во временном или постоянном, полном или частичном отчуждении, отсоединении, присвоении объекта субъектом;
3) общественно-производственные отношения субъектов друг к другу, опосредованные через их отношения к материальным благам и средствам производства.
При этом у всех собственников вне зависимости от кого, кто им является — частное, публичное, физическое или коллективное лицо — есть ряд правомочий, состояние так называемого безусловного господства и право передавать другим субъектам все свои права или их часть.
Если отношения собственности классифицировать по кругу правомочий владельцев, мы увидим, что одни собственники имеют преимущество над другими, что противоречит самой идее равноправия перед законом (ст. 8, Конституция РФ) различных форм собственности, из признания и равной защиты.
Впрочем, различных форм собственности как таковых в развитых зарубежных правопорядках попросту не существует, как отмечают специалисты. Разделение субъектов права собственности на субъекты публичного и частного права в нашей правовой системе существует уже довольно давно. Г. Ф. Шершеневич, один из известных отечественных правоведов, относил организации, установленные вне зависимости от воли частных лиц: государство, дворянские, городские, сельские и мещанские общества, органы местного самоуправления, а также государственные учебные заведения. Частными юридическими лицами, по его словам, являлись объединения, которые были созданы на основе волеизъявления субъектов или частноправовой сделки: «товарищества, полное, на вере и акционерное, артели, клубы музыкальные и сценические кружки, ученые и художественные общества» [8, c.91]. По всей видимости, ученый пришел к выводу, что ассоциация и союз, как и община, могут быть созданы путем волеизъявления граждан, а в основе хозяйственного общества лежит учредительный договор.
Собственность делится на публичную и частную. Частная форма собственности — это понятие общее или собирательное. Можно предположить, что поэтому отечественное законодательство называет ее в числе первых форм для владения любых индивидуальных или коллективных непубличных субъектов. Поэтому ее можно противопоставить публичному или общественному присвоению в формах государственной или муниципальной собственности.
Впрочем, такая ситуация появилась относительно недавно, поскольку на протяжении длительного исторического периода в государственной экономике многих стран мира преобладали именно коллективные формы труда и, соответственно, формы присвоения. Поэтому полноправными частными собственниками были признаны только отдельные субъекты, а частная собственность являлась привилегией только некоторых физических субъектов, которая обосабливалась от собственности общин. М. Ф. Владимирский-Буданов, один из наиболее известных отечественных цивилистов, однажды отметил, что в только после реформы Александра II во второй половине 19 века в России частная собственность из особой привилегии превратилась в правовую норму всего населения.
Теперь можно задать вопрос о муниципальной собственности: является ли она привилегией жителей определенного поселения/территории, так же как государственная собственность долгое время была лишь привилегией отдельных лиц во многих государствах?
Чтобы дать точный ответ на этот вопрос, в первую очередь нужно определить соотношения частной и публичной собственности, а также совершить анализ круга субъектов муниципальной собственности.
Право собственность может устанавливаться только по отношению к благам, у которых нет собственника, или же способом передачи прав собственности от одного владельца другому. По этой причине имущество, которое составляет предмет права общественной собственности, может либо быть созданным коллективным трудом всех участников общества, либо быть переданным от них как частных собственников к данному обществу или публичному собственнику. Как гласит известный правовой постулат, «Никто не может передать другому лицу больше прав, чем он сам обладает».
Можно сделать вывод, что вопросы сути публичной и муниципальной собственности в условиях многоукладного рыночного хозяйства индустриальной эпохи становятся особенно острыми: возрастает число дееспособных субъектов гражданского права, и расширяются их правомочия касательного участия в управлении местными делами.
Таким образом, во второй половине 19 века преобразования внутри страны привели к увеличению количества юридических лиц и активному росту гражданской самодеятельности, а также возникновению многих лиц, которые используют обособленные имущественные фонды для решения вопросов самоуправления: благотворительных, культурных, коммунальных, а также вопросы локальной самоорганизации граждан.
Уместно вспомнить слова С. Л. Бездольного о том, что в основе публичной собственности лежит частная собственность, а не устаревшее родовое коллективное владение, которое Ф. Энгельс противопоставлял частной собственности.
Что касается вопроса обособления института муниципальной собственности от других институтов коллективной собственности, с определением различий в правовом режиме этих объектов права собственности, С. Л. Бездольный определяет муниципальную собственность как систему отношений по присвоению населением муниципального образования средств производства и предметов потребления, общему владению, использованию и распоряжению по собственному усмотрению природными условиями, производственной и социальной инфраструктурой для обеспечения экономического роста и воспроизводства социально-экономической территориальной системы. Это определение довольно точное, ведь оно дает характеристику исследуемым отношениям именно как к праву общин местного населения.
Что касается определения муниципальной собственности, право на нее является исключительным правом местных общин абсолютным образом осуществлять правомочия владения, использования и распоряжения по своему усмотрению и другие правомочия, установленные законом в отношении непосредственно муниципального имущества или с помощью создаваемых в соответствии с законом органов местного самоуправления и муниципальных предприятий, учреждений и организаций для решения задач локального значения.
Современное понимание муниципальной собственности в лице Европейской Хартии о местном самоуправлении (1990 г.) не упоминает права муниципальной собственности, однако содержит в себе статью 9 «Финансовые средства самоуправляющихся территориальных общностей» [3, c.221–226].
В российском законодательстве нормы о муниципальной собственности устанавливаются как уровень государственной собственности, но само понятие публичной собственности при этом ни в государственной Конституции, ни в каких-либо других федеральных законах не раскрывается. В целом муниципальные образования не являются частью системы государственных образований (Российской Федерации, Федеральных округов и субъектов Федерации) и существенно отличаются от них в контексте целей своей деятельности и принципов формирования. Вопрос о соотношении права муниципальной собственности с правом государственной и частной собственности уже долгое время вызывает активные дискуссии среди правоведов.
Для одной группы авторов, таких как Н. Д. Егоров, О. С. Иоффе и В. П. Мозолин муниципальная собственность является как определенным «уровнем» государственной собственности. Они рассматривают ее относительно обособленные минимальные фонды, которые передаются в ведение органам местного самоуправления, практически так же, как некоторые имущественные комплексы передаются в ведение юридических лиц и государственных предприятий.
Такие акты передачи имели место в Германии, Англии, Франции, странах Скандинавии и назывались «муниципальным социализмом», что подразумевало массовую муниципализацию торгово-промышленных и общественно полезных предприятий с их использованием в интересах городского населения, без извлечения городом прибыли или с предоставлением гражданам безвозмездных услуг.
Толкование Советского Энциклопедического словаря можно рассматривать как своеобразный подход советской юридической науки к явлению муниципальной собственности. Такой подход противоречит интересам повышения ответственности и хозяйственной самостоятельности местных сообществ, которые образуют муниципалитеты, и негосударственной природе муниципальных образований, в первую очередь поселений.
Как известно, субъектом права муниципальной собственности выступает не народ или общество в целом, а локальные общины, то, согласно Г. В. Барабашеву, в юриспруденции 17–18 века муниципальная собственность отграничивалась от государственной так, что это являлось отражением функциональной и организационной обособленности местного управления, фактически отделенного тогда от государственных дел.
В развитых странах вместе с повышением государственных полномочий в деятельности органов самоуправления возрастал контроль за хозяйственной деятельностью муниципальных образований, в том числе использованием государственной собственности, переданной муниципальным образованиям. Многие исследователи благодаря таким тенденциям признали муниципальною собственность разновидностью государственной собственности, другие же (Ю. К. Толстой, В. А. Тархов, В. А. Рыбаков, А. П. Сергеев) придерживаются мнения, что муниципальные образования являются носителями различных публично-правовых и частноправовых статусов. Среди частноправовых можно выделить статус титульных владельцев, законных представителей собственников, а также пользователей муниципальной собственностью, процесс формирования которой подобен государственной, но имеет другое целевое назначение.
Недостатком данного подхода, по мнению Д. В. Пяткова, является то, что он никак не объясняет несовпадение субъектов муниципальной власти, местных общин, и тех лиц, которые осуществляют различные правомочия муниципальной собственности от имени местных общин [4, c.52–53].
Анализ представленных мнений не дает ясности, следует ли признавать носителями муниципальной власти тех субъектов, те некоммерческие организации, которые используют обособленные имущественные фонды для решения вопросов местного значения, например, религиозные, благотворительные, спортивные, культурно-просветительные и иные организации, действующие в границах определенных административно-территориальных образований.
Некоторые исследователи, такие как К. И. Скловский, В. Н. Клейн, считают муниципальные образования некоммерческими юридическими лицами особого рода: наделенными публично-правовым статусом, руководящие органы которых сами могут приобретать по закону статус некоммерческих юридических лиц, финансируемых собственником учреждений.
Как отмечает О. Е. Блинков, нормы Закона РСФСР от 24.12.1990 г. «О собственности в РСФСР» [1], посвященные собственности административно-территориальных образований (городов, районов, поселков), «а также собственности органов территориального общественного самоуправления, например, советов микрорайонов или других общественных образовании, признанных юридическими лицами» позволяли некоторым цивилистам сделать поспешный вывод, «что муниципальная собственность … представлена как переходная форма от государственной собственности к собственности отдельных юридических лиц. Однако этот термин предназначался для обозначения собственности создаваемого местного самоуправления» [2, c.19–20].
Действительно, граждане могут создавать для решения различных вопросов местного значения самые разные организации, но только муниципальные образования наделяются по закону универсальной компетенцией по решению любых вопросов местного значения и официальному представительству местных общин, всего населения соответствующих административно-территориальных единиц.
Поэтому следует признать, что муниципальная собственность является разновидностью публичной собственности, наряду с государственной собственностью (собственностью Российской Федерации и субъектов Федерации), от которой она отличается по кругу субъектов права собственности, а также по целям формирования и использования соответствующих имущественных фондов. У государства такой целью является решение политических задач, а у муниципальных образований — решение коммунальных задач, улучшение условий жизнедеятельности местных общин, организации местного хозяйства и иных вопросов местного значения, и наличие муниципальной собственности служит выполнению этих задач.
Литература:
- Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1990, № 30, Ст.416 (утратил силу с 01.01.1995 г.).
- Блинков О. Е. Муниципализация и национализация // Научные труды Российской академии юридических наук. Выпуск 2: в 2-х томах. Том 2 /Российская академия юридических наук. М.:Юрист, 2002. — 890 с.
- Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М.: Спарк, 2001. — 251 с.
- Пятков Д. В. Акты государственных органов и органов местного самоуправления как основание возникновения гражданских правоотношений // Государственное право, 2004, № 8.
- Фоков А. П. Правовой статус собственности в России и Англии (сравнительно-правовое исследование) // Юрист, 2003, № 5.
- Г. Ф. Шершеневич. Учебник русского гражданского права (по изданию 1907 г.) / Вступительная статья, Е. А. Суханов. — М.: Фирма «СПАРК», 1995. — 556 с.
