В силу действия принципов единства налоговой системы и единства экономического пространства федеральный законодатель, закрепляя в ст. 12 НК РФ возможность муниципальных образований устанавливать местные налоги и сборы, ограничивает вместе с тем сферу нормотворческой деятельности их представительных органов определением лишь отдельных элементов обложения предусмотренными НК РФ налогами и сборами (налоговая ставка, порядок и сроки уплаты налогов) при условии, что эти элементы не определены самим НК РФ. Как следует из ст. 15 НК РФ, налогово-правовое регулирование на муниципальном уровне осуществляется в отношении земельного налога, налога на имущество физических лиц и торгового сбора. На исчерпывающий характер обозначенного перечня указывает п. 6 ст. 12 НК РФ, содержащий запрет на установление не предусмотренных НК РФ федеральных, региональных и местных налогов и сборов. В то же время ст. 56 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», выступая проявлением конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления, предполагает возможность произвести по итогам местного референдума самообложение жителей муниципального образования разовыми целевыми платежами, правовая природа которых не определена, что в системе с конституционным положением о законной форме налогов и сборов рассматривается как упущение законодателя, порождающее правовую неопределённость, послужившую основанием проверки соответствующей нормы на конституционность [1].
Остроту проблемы подчёркивают встречающиеся на практике муниципальные нормативные правовые акты, в которых платежи в связи с самообложением граждан чётко и недвусмысленно названы налогом, как, например, в решении Совета депутатов Ретюнского сельского поселения Лужского муниципального района Ленинградской области от 22 апреля 2015г. №31 «О налоге по самообложению граждан». Представляется, однако, что указанные платежи имеют неналоговую природу, поскольку налоги, как следует из бюджетно-правового принципа общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов (ст. 35 БК РФ), не могут носить целевого характера, тогда как средства самообложения граждан, будучи исключением из указанного принципа, направляются для решения конкретных вопросов местного значения. Кроме того, налоги уплачиваются по итогам налогового периода исходя из совокупного финансового результата, формирующего налоговую базу. В то же время юридический состав платежей по самообложению граждан законодательно не определён. Очевидно, что налоги уплачиваются регулярно, а платежи в рамках самообложения граждан по прямому указанию законодателя являются разовыми. Наконец, п. 3 ст. 41 БК РФ относит средства самообложения граждан к числу неналоговых доходов бюджетов.
Последствия признания платежей, осуществляемых в связи с самообложением граждан, налогами необходимо оценить и с точки зрения действующего референдумного законодательства. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» прямо не запрещает вынесение на местный референдум вопросов о налогах и сборах (п. 8 ст. 12). При этом предусматривает, что на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения (п. 3 ст. 12). Согласно положениям Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения относится установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствующих типах муниципальных образований. Системное толкование приведённых законоположений позволяет сделать вывод о допустимости вынесения на местный референдум вопроса об установлении, изменении и отмены местных налогов и сборов. При таком подходе, однако, любой вопрос местного значения может быть решён непосредственным волеизъявлением граждан, что ведёт к подмене референдумом органов народного представительства. Вместе с тем Конституционный Суд РФ в Постановлении от 21 марта 2007 г. № 3-П высказал правовую позицию, в соответствии с которой между институтами прямой и представительной демократии должен соблюдаться баланс. Прямая демократия, указал Конституционный Суд РФ, не есть альтернатива представительной демократии. Значит, отнесение того или иного вопроса к компетенции публичного органа исключает возможность проведения по нему референдума. Стало быть, признание рассматриваемых разовых целевых платежей налогами привело бы к невозможности осуществления самообложения посредством местного референдума, поскольку согласно пп. 3 п. 10 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в предусмотренных НК РФ пределах находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. При этом установление платежей в рамках самообложения не по итогам местного референдума, а в связи с решением представительного органа муниципального образования противоречило бы сущности самообложения, которое согласно ранее действовавшему Федеральному закону от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и вовсе основывалось на принципе добровольности. Сказанное вместе с тем не препятствует установлению соответствующих платежей на сходе граждан в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек, где сход, таким образом, осуществляет полномочия представительного органа.
Следовательно, хотя платежам по ст. 56 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и налогам присущи такие общие признаки, как обязательность, индивидуальная безвозмездность, публично-целевая направленность, наличествуют и такие, которые позволяют разграничить указанные платежи. Так, средства самообложения граждан отличают разовость, конкретная цель и правовая форма их аккумулирования — решение, принятое на местном референдуме. Привязка средств самообложения граждан к конкретной публичной цели (вопросу местного значения) позволяет также ограничить их от сбора, уплата которого выступает условием совершения индивидуализированных юридически значимых действий органами публичной власти либо их должностными лицами, а особая правовая форма установления платежей наряду с их публичной целью — от гражданско-правовой платы, например, по договору простого товарищества.
Признание налоговой природы платежей по ст. 56 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволило бы распространить на отношения по их установлению и взиманию нормы налогового законодательства, в частности нормы, предусматривающие механизм принудительного взыскания своевременно не уплаченных или уплаченных не в полном объёме налогов (сборов), пеней, штрафов. Несмотря на то что рассматриваемые разовые целевые платежи, как было ранее отмечено, налогами не являются, представительные органы муниципальных образований в разрабатываемых ими положениях о самообложении граждан нередко включают правило, в соответствии с которым не внесённые платежи по самообложению подлежат взысканию в порядке, установленном федеральным законодательством для взыскания не внесённых в срок налогов. В решениях депутатов многих муниципальных образований содержится лишь абстрактная отсылка о взыскании соответствующих платежей в порядке, установленном федеральным законодательством [2], при том что в федеральном законодательстве отсутствуют специальные правила, касающиеся принудительного взыскания платежей по самообложению граждан. Другой пример: положение «О самообложении граждан муниципального образования городское поселение «Город Юхнов», утверждённое решением Городской думы от 29 мая 2014г. №153, отсылает к порядку, «установленному федеральным законодательством для взыскания не внесенных в срок налогов и неналоговых платежей», что, в общем-то, оставляет ситуацию взыскания неопределённой, поскольку порядок взыскания налогов — с одной стороны — и неналоговых платежей — с другой — различен.
В силу обязательности на территории муниципального образования решений, принятых на местном референдуме [3], зачастую подкрепляемой в региональных законах об административных правонарушениях административной ответственностью за их неисполнение, представляется, что федеральный законодатель допускает возможность принудительного взыскания платежей в рамках самообложения, но не по аналогии с налоговыми платежами. Порядок принудительного взыскания неуплаченных налогов (сборов), пеней, штрафов имеет достаточно подробную регламентацию в нормах НК РФ, в частности в нормах его ст. 48, что служит важной гарантией защиты прав плательщиков налогов и сборов от злоупотреблений со стороны налоговых органов. Так, процедуре взыскания предшествует направление налоговым органом требования об уплате налога (сбора), предусматривается запрет на взыскание недоимки, образовавшейся у плательщика налога (сбора) — физического лица, во внесудебном (бесспорном) порядке, устанавливается минимальная сумма недоимки, достижение которой позволяет инициировать налоговому органу судопроизводство (3000 рублей), закреплены сроки. Очевидно, что налоговые органы, не являясь администраторами платежей по самообложению, не вправе осуществлять их принудительное взыскание. В таком случае какой орган местного самоуправления необходимо наделить полномочиями, аналогичными полномочиям налоговых органов по принудительному взысканию? Анализ соответствующих положений НК РФ заставляет и вовсе усомниться в возможности реализации на муниципальном уровне предусмотренного НК РФ порядка принудительного взыскания, учитывая в особенности разовость платежа по самообложению и его размер, который на практике не превышает нескольких сотен рублей. Изложенное свидетельствует о необходимости дополнения законодателем правового регулирования института самообложения граждан специальным механизмом принудительного взыскания платежей, до установления которого в силу имущественного характера отношений, складывающихся в связи с самообложением, допустимо обращение к исковому порядку взыскания неуплаченных сумм в соответствии с нормами ГПК РФ.
В ст. 56 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указан субъектный состав плательщиков разовых целевых платежей. В этой части законодатель оперирует недостаточно определёнными понятиями «граждане», «жители муниципального образования», что позволяет одним представительным органам муниципальных образований включать в число плательщиков совершеннолетних жителей, постоянно проживающих в пределах муниципального образования, другим — совершеннолетних жителей, зарегистрированных на территории муниципального образования, третьим — лиц, которые проживают на территории муниципального образования не менее установленного в положении о самообложении граждан срока. Разрабатываемые представительными органами положения о самообложении граждан допускают в нарушение конституционного принципа равенства ситуации, когда граждане РФ, не имеющие регистрации на территории муниципального образования, а значит, и не имеющие права на участие в местном референдуме, обязаны тем не менее уплачивать средства самообложения. А в отдельных муниципальных образованиях, как например в сельском поселении Карагач Прохладненского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики, платеж в рамках самообложения установлен по итогам собрания граждан, а не местного референдума [4], что прямо противоречит федеральному законодательству. Собрание граждан имеет целью лишь обсуждение вопросов местного значения, информирование населения, но не принятие обязательных для жителей решений.
Проблема усложняется особенностями структуры муниципального уровня публичной власти в России. Возможны ситуации, когда и в поселениях, и в муниципальном районе, в состав которого они входят, будут приняты решения об уплате платежей, взимаемых на одни и те же публичные цели. В этом случае справедливо констатировать отступление от принципа разовости самообложения, который, представляется, предполагает не только нерегулярность платежей, но и их однократность.
Важной гарантией разовости самообложения выступает конкретная, узконаправленная цель, сформулированная в вопросе об установлении самообложения. Вместе с тем федеральным законодательством не определено, насколько подробно должны быть описаны цели, на которые предполагается направить средства самообложения граждан. Следует, однако, предположить, что самообложение, при введении которого цель была сформулирована абстрактно или нечётко, может быть признано незаконным.
Открытым также остаётся вопрос о возможности уменьшения налогооблагаемой базы плательщика НДФЛ на величину средств самообложения. Считается, что поскольку разовые целевые платежи Налоговым кодексом РФ не регулируются, общие принципы налогообложения на них не распространяются. Между тем последовательным законодательным решением признавалось бы внесение соответствующих дополнений в НК РФ по примеру пожертвований (ст. 582 ГК РФ), в отношении которых ст. 219 НК РФ предусматривает социальный налоговый вычет. Не применимы к средствам самообложения граждан и нормы НК РФ о рассрочке (отсрочке) платежа. В то же время, немаловажно заметить, что в п. 1 ст. 56 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заложения идея установления льгот, подобных налоговым: для отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30 % от общего числа жителей муниципального образования, размер платежей может быть уменьшен.
Но вместе с тем из действующего регулирования неясно, должен ли вопрос о средствах самообложения включать сведения о размере или достаточно формулировки о факте установления платы. Отсюда — различные интерпретации федерального законодательства представительными органами муниципальных образований. Так, в городском поселении «Город Юхнов» согласно разработанному положению вопрос, выносимый на местный референдум, включает данные о размере платежей, мероприятиях, на которые могут быть израсходованы средства самообложения и о сроках внесения их в местный бюджет [5]. В Староибрайкинском сельском поселении вопрос также дополняется периодом, на который вводится самообложения граждан, что, впрочем, никоим образом не увязывается с требованиями федерального законодательства о разовости платежа [6]. Проблема также видится в том, что участник местного референдума может быть согласным в целом с необходимостью установления платы, но не согласным с отдельной частью вопроса — относительно размера, сроков и проч.
Литература:
- Определение Конституционного Суда РФ от 17 июля 2014 г. № 1649-О
- Например, решение Совета Новошешминского сельского поселения Новошешминского муниципального района Республики Татарстан от 27 января 2016 г. № 6–20 «Об утверждении положения о самообложении граждан и порядке сбора и использования средств самообложения граждан на территории Новошешминского сельского поселения Новошешминского муниципального района Республики Татарстан»
- П. 7 ст. 22 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
- Решение Совета местного самоуправления сельского поселения Карагач Прохладненского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики от 30 августа 2013 г. № 41/2 «О сборе средств самообложения в сельском поселении Карагач Прохладненского муниципального района КБР»
- Решение Городской думы муниципального образования городское поселение «Город Юхнов» от 29 мая 2014 г. № 153 «О внесении изменений в решение Городской думы № 103 от 08.04.2008 «Об утверждении положения «О самообложении граждан муниципального образования городское поселение «Город Юхнов»
- Решение Совета Староибрайкинского сельского поселения Аксубаевского муниципального района Республики Татарстан от 21 января 2015 № 5 «Об утверждении положения о самообложении граждан Староибрайкинского сельского поселения»
