В данной статье рассматривается специфика некоторых принципов права, принципов деятельности публичной администрации, а также конкретизируются принцип общего блага и принцип служения гражданам, зафиксированные в законодательстве Королевства Испании.
Эффективное управление государством предполагает процесс организации и осуществления деятельности публичной администрации, включающий наличие ряда обязательных элементов, одним из которых являются правовые принципы.
Их юридическая сила и аксиологическая роль в организации и осуществлении публичного администрирования, в формировании прав и обязанностей субъектов административно-правовых отношений не вызывает сомнений.
Предваряя анализ проблемы принципов права, необходимо отметить, что институт принципов достаточно подробно изучен в юридической науке,
Принципы представляют собой отнюдь не комплекс однонаправленных абстрактных идей, а элементы, встроенные в основу деятельности институтов и процедур публичной администрации на всех её уровнях; они не являются результатом субъективного усмотрения законодателей, а вполне справедливо могут трактоваться как объективно присущие праву качества [1].
Признаваемые в качестве первоосновы деятельности в публичной сфере, принципы права должны быть безусловно соблюдаемы субъектами административных правоотношений (служащими). Соблюдение принципов охраняется независимыми контролирующими органами, существующей в стране системой правосудия и силой государственного принуждения [2].
Принципы права прежде всего действующие юридические нормы хотя и со своеобразной родовой структурой, в которых качественная эффективность превалирует над количественной (в противовес обычным нормам). Благодаря этой особенности они могут применяться к большому числу предполагаемых фактов, однако такое применение лишено обязательных юридических последствий, которые возникают от применения обычной нормы.
Принципы права могут применятся в отсутствие закона или правоприменительной практики (узуса), что не противоречит проявлению их собственной общекоординационной функции в отношении всего правопорядка в целом. Принципы — это средства интерпретации и заполнения пробелов, возникающих в праве. Однако в отсутствие общего регулирования административно-правовых институтов, каковыми среди прочих являются деятельность и организация публичной власти, административные процедуры, обжалование действий бездействия и актов, правила, регулирующие благосостояние общества, принципы получают всеобъемлющее применение.
В основу организации и осуществления деятельности публичной администрации в качестве каркаса, ограничивающего деятельность публичной администрации (в том числе и учреждений «децентрализованной» администрации), положено множество правовых принципов, включающих, в том числе, принцип правовой определенности, принцип открытости и прозрачности; принцип подотчетности; принцип полезности и эффективности; принцип пропорциональности; принцип защиты правомерных ожиданий; принцип равенства; принцип законности; принцип не дискриминации (иными словами — гарантии равных прав и свобод человека и гражданина); принцип последовательности (как основа организации деятельности хорошей администрации).
Каждый из названных принципов характеризуются отличным от других содержанием, целями и методами достижения.
Принципы признаются автономными в отличие от других источников права, хотя и имеют тоже объединяющее воздействие, что и закон.
Анализ позволил выявить следующие специальные функции принципов, коррелирующих с функциями правовых норм в целом. К числу специальных функций принципов юридической техники следует отнести, во-первых, фиксацию указаний в отношении процесса создания норм, форм их закрепления, обоснования правопорядка; во-вторых, интерпретацию уточнения значений конкретных правовых норм, уточнение их смысла или цели.
Особо важное значение приобретает интеграционная функция в случае применения ряда принципов в отсутствие правового регулирования.
В целом, структуризация принципов позволила выделить принципы общей направленности, включающие принцип разделения властей, принцип свободы волеизъявления, принцип равенства перед законом; принцип отсутствия ретроактивности законодательства; принципы, которые устанавливают в качестве объекта воздействия администрацию, достижение общего блага и общих интересов; принцип пропорциональности: соотношение цели и средства ее достижения.
В отношении четвертого принципа следует заметить, что он был сформулирован Европейским судом правосудия, с учетом действующего административного законодательства Европейского союза и конкретизировал соответствие содержания и формы административной деятельности ее цели. Юридическое закрепление указанного принципа произошло в прецеденте по делу № 21/85 между A. MAAS & CO. и BUNDESANSTALT FUR LANDWIRTSCHAFTLICHE MARKTORDNUNG (Федеральное бюро по координации производства и сбыта сельскохозяйственной продукции). В своем решении европейский суд правосудия установил допустимость наложения санкция за нарушения основного обязательства (несоответствие лицензий системам экспорта и импорта товаров) в случае нанесения ущерба всей безопасности [3].
В настоящее время принцип пропорциональности, раскрывающийся, прежде всего, в национальном прецедентом праве, закреплен нормами ста. 5 Договора о Евросоюзе [4]. Основополагающими компонентами данного принципа являются: допустимость меры [6]; необходимость меры, определяемая наименее жестким средством достижения цели, применяемым административным органом.
Правовое закрепление принципов может быть представлено в Конституциях государств.
Так, статья 103 Конституции Испании [5] устанавливает принципы деятельности публичной администрации. Согласно данной статье деятельность публичной администрации подчиняется принципам эффективности (организационного единства), иерархии, беспристрастности, согласованности, прозрачности, экономии бюджетных средств, гласности и координации с полным подчинением установленному правопорядку.
1) Правовой статус публичного служащего, поступление на публичную службу, оплату согласно качествам и способностям (система заслуг) кандидатов, требования к образованию и стажу, правила несовместимости с занимаемой должностью для служащих самостоятельно обеспечивающих свою беспристрастность при исполнении обязанностей, возложенных распоряжением.
2) Процесс, посредством которого должны создаваться административные акты, гарантия аудиенции для заинтересованных лиц, с исключениями, установленными законом.
Перечисленные принципы позволяют выработать единое толкование для механизма законодательства посредством определения его параметров, интегрированных логикой системы, способствуют контролю над выполнением дискреционных полномочий публичной администрации.
Содержание перечисленных принципов раскрывается в законе 6/1997 14.04 «Об организации и функционировании общей администрации государства» [7]. Статья 3 указанного закона делит принципы на 2 категории: организационные (иерархия, функциональная децентрализация, территориальная и функциональная деконцентрация, экономия, адекватность средств целям органов, простота, ясность и доступность для граждан, координация) и функциональные (эффективность в выполнении установленных целей, эффективность в назначении и использовании публичных ресурсов, программирование и развитие целей и контроль за управлением и результатами, ответственность за управление обществом, рационализация и гибкость административных процедур и в отношении управление материальными активами, служение гражданам, объективность и прозрачность функционирования администрации, кооперация и координация с другими публичными органами.
В статье 4 рассматриваемого закона конкретизируется наиболее важный принцип обеспечивающий функционирование партисипативной демократии — принцип служения гражданам. Принцип в данном контексте рассматривается как обязанность органов власти обеспечить права граждан в отношениях с администрацией (а), постоянная оптимизация публичных процедур, услуг, льгот, согласно установленной политике Правительства, считаясь с доступными ресурсами, определенных в отношении льгот и услуг, которые должны соответствовать стандартам качества.
Во втором пункте данной статьи установлена обязанность администрации организовывать свою деятельность таким образом, чтобы гражданам оказывалось содействие в оформлении документов и получении информации, а также помощь в подаче обращения.
3 пункт статьи 4 вышеназванного нормативного правового акта описывает как должен реализовываться второй из перечисленных принципов — в обязанности органов в том числе входит публикация информационных гидов.
Открытое правительство подразумевает участие в управлении делами государства граждан, прозрачность как внутренних процедур так внешней политики, модернизация государства. Информационные гиды позволяют понять особенности правового статуса гражданина по отношению к органу публичной администрации.
Если рассматривать участие граждан в управлении делами государства как демократический процесс ответственного содействия по поддержанию гражданского общества в принятии решении и исполнении политики органов публичной администрации способом отвечающим осуществляемым целям публичной власти, общему благу. Под ответственным содействием при этом будет пониматься такое вмешательство гарантирующее интеграцию публичных и частных интересов.
В соответствии с законом № 40 от 1 октября 2015 [8] конкретизирующего в том числе вышеупомянутый принцип пропорциональности, рассматриваемые права граждан могут быть ограничены однако органы публичной администрации должны будут выбрать ограничения наносящие наименьшей ущерб правам граждан мотивировать необходимость применения данных ограничений защитой конкретных публичных интересов и обосновать адекватность применяемых средств для обеспечения реализации преследуемой цели.
Данные принципы коррелируют со статьей 41 устава Европейского Союза, в которой закреплено право на хорошую администрацию. Гражданин вправе ожидать определенное качество оказываемых ему публичных услуг, это и есть концепция сервисного государства.
Таким образом достигается баланс публичного и частного начал в управлении государством. Рассмотренные принципы проецируется на все виды административной деятельности агентств публичных служащих иных лиц на службе публичной администрации без исключения включая бездействие и выполняются в целях защиты прав и законных интересов граждан постоянно. Органы публичной администрации должны создать условия для граждан чтобы принимать участие в делах управления государством адекватным объективным равным разумным способом.
В концепции баланса публичного и частного начал необходимо понимать также и что является публичным в управлении государством, что является общим благом.
В Конституции Испанию 78-го года зафиксировано несколько норм, касающихся общего блага, и функции, которые могут затрагивать или проистекать из общего блага к примеру статьи 30-й пункт третий гражданская служба устанавливаются для выполнения цели в рамках общего блага. Статья 44, часть вторая, публичной власти продвигаются публичной власти содействует науки и исследованию научного следования и техники для общего блага. В статье 47-й конституции говорится об ограничении частного начала, а именно, публичная власть осуществляет продвижение и улучшение условий необходимых для создания норм для эффективной реализации прав регулировать их использования в соответствии с общим интересам для предотвращения звук потребление права. Это касается тех случаев, когда граждане имеют право улучшать свою жизнь и действует в соответствии собственным жизненным планом.
Далее статья 128-я пункт первый все богатства страны во всех различных формах подчиняются и находится значит и используют должны использоваться в целях общего интереса общего блага. Признается публичным инициатива в экономической деятельности. Посредством закона могут может регулироваться публичный сектор необходимые ресурсы или службы, особенно в случае монополии государственной монополии цвету для предотвращения вмешательства частных юридических лиц в целях выполнения для выполнения цели публичного плода.
Также об общем благе говорится в статье 103-м пункте первом где и рассматривается интересующие нас принципы деятельности публичной администрации что делает принцип публичного блага одним из основных принципов. Однако в действующей конституции Испании не определено понятие публичного блага не нет также определённого придела его из возможности использования. Тем не менее можно выделить некие отправные точки который позволит определить, что является публичным благом публичной блага не есть сумма всех частных интересов граждан. Также не является публичным благом интересы большинства, публичный интерес не всегда ведёт к получению каких-либо материальных благ.
Публичная администрация как раз и существуют для публичного блага и данный термин не подлежит уточнению всего того что не может быть ограничен, а конкретизируется в рамках определенного факта и обладает предикативной силой в отношении обстоятельств к которым применяется.
В настоящее время Понятие публичного блага служит политическим ориентиром и должно соответствовать современным демократическим ценностям общества.
Принцип служения гражданам реализуется, как было упомянуто выше, в том числе, в рамках предоставления публичных услуг.
Качество публичных услуг это, в том числе, показатель качества публичной администрации в целом. Для оценки этого критерия соответствующий орган издаёт отчёт, который определяет качество как совокупность характеристик службы продукта или процесса которые соответствуют требованиям установленным пользователем гражданином или клиентом, которому предоставляется данные услуги.
Есть множество концепций качества публичной услуги в том числе одна из них гласит о целях, преследуемых клиентом при получении данного вида услуг. Также качество определяется как абсолютное множество характеристик, которые образуют единство создаются для удовлетворения требований, которые применяются либо устанавливаются субъектом. В некоторых определениях говорится о гарантиях и безопасности приобретения продукта или услуги. Но данная терминология обоснована гражданско-правовыми отношениями. Также есть мнение что качество публичной услуги есть результат серии процессов который совершенствуется и продолжает улучшаться в каждом действии в организации. Это некое правило, которое применяется органами публичной администрации в целях служения гражданам.
В данном контексте публичная услуга есть деятельность исключительно государства организованы в соответствии с регламентами с целью удовлетворить определённым стандартам поведения, унифицированные и урегулированы в рамках требований коллективного характера и общего блага которые используются посредством публичной администрации.
Среди требований качества предоставляемых публичных услуг можно выделить требования к субъекту, то есть должностному лицу, который оказывает данный вид услуг. Данное лицо должно относиться к клиенту благоприятно, с уважением достоинства. В силу того, что клиент ожидает что публичная услуга будет оказана корректно, юридически правильно оформлена и этична, а лицо, оказывающие публично услугу, должно быть честным. Все действия публичного служащего должны соответствовать кодексу служебного поведения. Между лицом — пользователем публичной услуги и органом, её оказывающим, создается взаимосвязь, состоящая из совокупности взаимообусловленных прав и обязанностей. В целом, поведение должностного лица в процессе оказания публичной услуги должно соответствовать правомерному ожиданию от получаемой услуги. Как результат, так и само взаимодействие должно восприниматься как нечто установленное незыблемое и закрепляется в нормах, регулирующих деятельность публичной администрации.
Литература:
- Вердиян Г. В. Добросовестность как общий принцип права: монография. — «ЮРКОМПАНИ», 2013 г.
- Шмелев, И. В. Принципы деятельности публичной администрации как основа (залог) ее эффективности [Текст] / И. В. Шмелев // Молодой ученый. — 2015. — № 2. — С.390.
- Шмелев, И. В. Европейские принципы административного права: сравнительно-правовой аспект [Текст] / И. В. Шмелев // Молодой ученый. — 2015. — № 1. — С. 337–339.
- Official Journal of the European Union [Текст] / [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/PDF/?uri=OJ:C:2010:083:FULL... (Дата обращения: 10.05.2015 г.)
- См., например: Сборник судебных прецедентов ФКС ФРГ (BVerGE) за 1967. — 131–134. — Дело № 26.
- Boletín Oficial del Estado: viernes 29 de diciembre de 1978, Núm. 311
- Boletín Oficial del Estado: martes 15 de abril de 1997, Núm. 90
- Boletín Oficial del Estado: viernes 2 de octubre de 2015, Núm. 236
