Исследуется эффективность деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, осуществляющих муниципальный земельный контроль. Исследуются документы и статистическая информация, относящиеся к деятельности органов, осуществляющих муниципальный земельный контроль по Республике Бурятия за период 2015–2017 годов. Раскрываются проблемы, связанные с эффективностью проведения муниципального земельного контроля.
Ключевые слова: государственный земельный надзор, органы государственной власти, муниципальный земельный контроль, органы местного самоуправления, повышение эффективности, Республика Бурятия
Согласно Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Создание благоприятной среды жизнедеятельности жителям муниципальных образований составляет основу деятельности функциональных и территориальных органов местного самоуправления. Эти конституционные принципы являются приоритетной основой в организации муниципального земельного контроля.
Загрязнение, захламление, нарушение земель и другие негативные (вредные) воздействия противоречат самой сути вышеуказанным нормам. От условий и форм использования земель зависит состояние экономики, занятость и продовольственная безопасность населения Российской Федерации, степень и характер участия разных слоев общества в управлении государством и формировании бюджетов, устойчивое развитие городских и сельских поселений и в целом социально-политический климат и стабильность в стране.
Дальнейший рост городов, поселений и соответственно увеличение площадей использования земель под застройку увеличили и количество пользователей земель и, следовательно, увеличили значение земельного контроля в т. ч. в населенных пунктах.
На сегодняшний день, количество земельных правонарушений увеличивается. В основном, за последние годы со стороны граждан значительно возросло число нарушений земельного законодательства, правил застройки и благоустройства территории, которые выражаются в большинстве случаев в самовольном занятии земельных участков под строительство жилых домов.
Кроме того, участились случаи использования правообладателями земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения не в соответствии с их целевым назначением либо вообще неиспользования, что приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель, их зарастанию.
Причиной этому всему является в первую очередь — отсутствие со стороны органов местного самоуправления надлежащего муниципального земельного контроля.
Так, по информации органов местного самоуправления:
‒ в 2015 году в отношении 801 земельного участка на территории республики осуществлен муниципальный земельный контроль. Выявленных нарушений 239;
‒ в 2016 году в отношении 935 земельных участков на территории республики осуществлен муниципальный земельный контроль. Выявленных нарушений 252;
‒ за первое полугодие 2017 года в отношении 901 земельных участков на территории республики осуществлен муниципальный земельный контроль. Выявленных нарушений 240.
Вместе с тем, органами местного самоуправления направлено в Управление Россреестра по РБ в 2015 году 111 материалов, в 2016 году 160 материалов, за первое полугодие 2017 года 129 материалов, связанных с выявлением в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства.
При этом, по информации Управления Россреестра по РБ 50 % муниципальных образований не направляют материалы проверок в орган госземнадзора. Поскольку законодательство предусматривает обязательное направление указанных материалов проверок в структурные подразделения территориального органа федерального органа государственного земельного надзора по соответствующему муниципальному образованию, учитывая массовость земельных нарушений, полагаем что данные муниципальные образования, не проводили должным образом муниципальный земельный контроль. Кроме того, качество подготавливаемых муниципалитетами материалов проверок остается в неудовлетворительном состоянии.
В целях совершенствования государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 26 октября 2012 г. № Пр-2869, по законодательной инициативе Правительства России принят Федеральный закон от 21.07.2014 № 234-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», вступивший в силу 1 января 2015 года.
Данным законом утверждена новая редакция главы XII Земельного кодекса, определены понятие государственного земельного надзора, муниципального земельного контроля, права должностных лиц, уполномоченных на осуществление государственного земельного надзора и т. д.
Кроме того, указанный закон наделил полномочиями субъекты Российской Федерации по установлению Порядка осуществления муниципального земельного контроля.
В целях реализации данного положения Правительством Республики Бурятия принято постановление от 29.12.2014 № 679, вступившее в силу с 1 января 2015 года, которым утвержден данный порядок, распространяющий свое действие на всю территорию Республики Бурятия.
Так, указанным постановлением Правительства республики предусматривалось обязательное применение в отношении граждан при осуществлении муниципального земельного контроля положений Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Вместе с тем, указанным законом установлены ограничения по осуществлению муниципального контроля, не дающий органам контроля оперативно реагировать на факты нарушений земельного законодательства, выявлять и пресекать нарушения требований земельного законодательства на раннем этапе, в т. ч. установлен закрытый перечень оснований для проведения внеплановых проверок, обязательное согласование с органами прокуратуры ежегодных планов проверок, обязательное присутствие проверяемых лиц при проверке и т. д. Кроме того, при осуществлении муниципального земельного контроля, возникало немало вопросов при применении отдельных положений данного закона в отношении физических лиц, поскольку некоторые нормы закона специфичны и применимы исключительно к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям.
В целях повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления в Республике Бурятия при осуществлении муниципального земельного контроля, по результатам проведенного соответствующего анализа, предложений органов государственного земельного надзора, органов прокуратуры, по инициативе Минимущества РБ Правительством Республики Бурятия принято постановление от 15.03.2016 № 91, которым внесено изменение в указанный порядок.
Изменения в первую очередь были направлены на упрощение мероприятий, связанных с проведением муниципального земельного контроля в отношении граждан, которые занимают наибольшую долю нарушителей требований земельного законодательства.
Теперь проверки соблюдения требований земельного законодательства гражданами в отношении объектов земельных отношений проводятся без разработки планов проведения проверок. Отсутствует необходимость согласования с органами прокуратуры проведения проверок в отношении граждан. Отсутствует необходимость участия гражданина в проведении проверок. Также исключено из Порядка понятие плановая и внеплановая проверка.
Установлены основания для проведения проверок.
Так, основанием для проведения указанных проверок является:
‒ поступление в орган муниципального земельного контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о нарушениях требований законодательства Российской Федерации, законодательства Республики Бурятия, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством Республики Бурятия предусмотрена административная и иная ответственность;
‒ выявление при проведении плановых (рейдовых) осмотров, обследований объектов земельных отношений признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, законодательства Республики Бурятия, за которые законодательством Российской Федерации, законодательством Республики Бурятия предусмотрена административная и иная ответственность.
Кроме того, указанными поправками установлен ряд других уточняющих положений, касающихся действий органа муниципального земельного контроля при осуществлении проверок в отношении физических лиц.
Кроме установления порядка осуществления муниципального земельного контроля субъектами Российской Федерации, статья 72 Земельного кодекса РФ, предусматривает и принятие нормативных правовых актов органами местного самоуправления, в соответствии с которыми осуществляется муниципальный земельный контроль. Данные акты должны быть приняты в соответствии с положениями статьи 72 Земельного кодекса РФ и порядком установленным Правительством Республики Бурятия постановлением от 29.12.2014 № 679.
Кроме поправок в земельном законодательстве в области земельного контроля, поправки были внесены и в Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Так в данный закон введена статья 13.2, которой предусмотрено новое мероприятие контроля, не являющееся проверкой, — это плановые (рейдовые) осмотры, к которым относятся осмотры и обследования земельных участков.
Плановые (рейдовые) осмотры проводятся уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля в пределах своей компетенции. Основанием для проведения таких осмотров являются плановые (рейдовые) задания.
В данной статье также указан алгоритм действий органов контроля в случае выявления при проведении плановых (рейдовых) осмотров нарушений обязательных требований:
‒ органы контроля принимают меры по пресечению выявленных нарушений;
‒ сообщают об этом в письменной форме руководителю органа контроля;
‒ руководителем органа контроля принимается решение о внеплановой проверке юридического лица или индивидуального предпринимателя.
Одновременно с этим, статья 13.2 указанного закона на органы местного самоуправления возлагает обязанности по принятию Порядка оформления плановых (рейдовых) заданий на проведение плановых (рейдовых) осмотров, обследований земельных участков и Порядка оформления результатов плановых (рейдовых) осмотров, обследований земельных участков.
Также необходимо отметить, что мероприятия по проведению плановых (рейдовых) осмотров, обследований объектов земельных отношений являются более действенными при выявлении фактов нарушений требований земельного законодательства.
16 марта 2016 года Правительством республики принято распоряжение № 143-р, направленное на обеспечение взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти Республики Бурятия и органов местного самоуправления в Республике Бурятия по решению вопросов, связанных с осуществлением мероприятий по предупреждению, выявлению и пресечению самовольного строительства и незаконного размещения объектов движимого имущества.
В целях координации мероприятий и выработки комплексных мер по указанному вопросу данным распоряжением предусмотрены пошаговые действия органов местного самоуправления, федеральных органов по пресечению самовольного строительства.
В 2016 году в Республике Бурятия органы местного самоуправления сельских поселений не располагали необходимыми кадровыми, техническими и организационными ресурсами, необходимыми для осуществления муниципального земельного контроля. В этой связи в Баунтовском, Бичурском, Джидинском, Заиграевском, Закаменском, Иволгинском, Кабанском, Курумканском, Кяхтинском, Прибайкальском, Селенгинском, Тарбагатайском, Хоринском районах переданы полномочия по осуществлению муниципального земельного контроля на районный уровень по соглашениям, в порядке, установленном Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В районах, которые не передали указанные полномочия, работа в данном направлении выполнялось ненадлежащем образом.
В этой связи, 3 июля 2016 года принят Федеральный закон № 335-ФЗ «О внесении изменений в статью 72 Земельного кодекса Российской Федерации», которым внесено изменение в часть 3 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которому органы местного самоуправления муниципального района осуществляют муниципальный земельный контроль в отношении объектов земельных отношений, расположенных в границах сельских поселений, входящих в его состав, если иное не установлено законом субъекта Российской Федерации.
В соответствии со статьей 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы местного значения, предусмотренные пунктом 20 части 1 статьи 14 данного Федерального закона, в том числе осуществление муниципального земельного контроля в границах городского поселения, с 1 января 2015 года на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления муниципального района, если указанные вопросы не отнесены к вопросам местного значения сельских поселений законом субъекта Российской Федерации.
Частью 4 статьи 8 Закона Республики Бурятия от 7 декабря 2004 года № 896-III «Об организации местного самоуправления в Республике Бурятия» данные полномочия закреплены за органами местного самоуправления сельских поселений.
В этой связи в Республике Бурятия принят Закон Республики Бурятия от 25.11.2016 № 2074-V «О внесении изменения в статью 8 Закона Республики Бурятия «Об организации местного самоуправления в Республике Бурятия», который исключает положение, предусматривающие полномочия сельских поселений по осуществлению муниципального земельного контроля.
Тем самым, данные полномочия перешли на органы местного самоуправления муниципального района по осуществлению муниципального земельного контроля.
Таким образом, земельный контроль является неотъемлемой составной частью управления. Контроль является не просто частью целого, каким предстает все управление, но и «работающей» частью каждой в отдельности функции этого управления — процесса, представляющего собой сложнейшее явление, в котором все функции находятся в единстве и взаимодействии, неразрывно связаны, накладываются, переплетаются. В этой связи, деятельность органов местного самоуправления по осуществлению муниципального земельного контроля напрямую влияет на социально-экономическое развитие муниципалитета, в т. ч. влияет на оценку эффективности деятельности муниципальных образований по охране земель, развитию своих территории, увеличения доходов от использования земель.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
- Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 29.07.2017) (с изм. и доп., вступ. в силу с 11.08.2017) // Собрание законодательства РФ, 29.10.2001, N 44, ст. 4147.
- Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (ред. от 31.12.2014) // Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.
- Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.08.2017) // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822.
- Федеральный закон от 21.07.2014 N 234-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 28.07.2014, N 30 (Часть I), ст. 4235.
- Федеральный закон от 03.07.2016 N 335-ФЗ «О внесении изменений в статью 72 Земельного кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 04.07.2016, N 27 (часть II), ст. 4268.
- Закон Республики Бурятия от 07.12.2004 N 896-III (ред. от 07.07.2017) «Об организации местного самоуправления в Республике Бурятия» (принят Народным Хуралом РБ 25.11.2004) (с изм. и доп., вступающими в силу через 10 дней после дня официального опубликования Закона Республики Бурятия от 07.07.2017 N 2489-V) // Собрание законодательства Республики Бурятия, N 12, 2004.
- Закон Республики Бурятия от 25.11.2016 N 2074-V «О внесении изменения в статью 8 Закона Республики Бурятия «Об организации местного самоуправления в Республике Бурятия» (принят Народным Хуралом РБ 17.11.2016) // Официальный Интернет-портал Правительства Республики Бурятия www.egov-buryatia.ru, 28.11.2016,
- Постановление Правительства РБ от 29.12.2014 N 679 (ред. от 09.01.2017) «Об утверждении Порядка осуществления муниципального земельного контроля на территории Республики Бурятия» // Бурятия, N 1, 13.01.2015, Официальный вестник N 1.
