В статье рассматриваются актуальные проблемы коллизий гражданского, антикоррупционного законодательства и законодательства о государственной службе в вопросах подходов к институту дарения в целом и совершения акта дарения в отношении государственного служащего в частности.
Ключевые слова: дарение, законодательство, реляционный договор, коррупция
Вопрос о разграничении договора дарения в отношении государственного служащего и факта коррупционного действия в российском законодательстве не является окончательно разрешенным. До настоящего времени не устранены коллизии между общими нормами о дарении и специальным законодательством о государственной службе.
Так, например, существуют определенные противоречия между Федеральным законом «О противодействии коррупции» и нормами Гражданского кодекса РФ. П. 7 ч. 3 ст. 12.1 Федерального закона «О противодействии коррупции» предусмотрено, что лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, для которых федеральными конституционными законами или федеральными законами не установлено иное, лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности и осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, не вправе получать в связи с выполнением служебных (должностных) обязанностей не предусмотренные законодательством Российской Федерации вознаграждения и подарки от физических и юридических лиц. В то же время, п. 3 ч. 1 ст. 575 Гражданского кодекса Российской Федерации, предусмотрен запрет дарения лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, государственным служащим, муниципальным служащим, служащим Банка России в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей.
С одной стороны, обе нормы устанавливают запрет на дарение в отношении государственных служащих, но с другой — Гражданский кодекс устанавливает некоторые исключения из правил для обычных подарков, понятие которых законодательством не установлено. В то же время антикоррупционное законодательство не допускает подарков и на сумму до 3000 рублей. Таким образом, возникает парадоксальная ситуация: один закон дает возможность получения подарка в разумных пределах и не связанного с осуществлением должностных обязанностей, другой же предусматривает за это ответственность.
Несогласованность норм ГК и Федерального закона «О противодействии коррупции» делает мертвыми нормами содержание п. 3 ч. 1 ст. 575 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку отношения в сфере государственной службы регулируются специальными законами.
Еще более странным является содержание п. 6 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее Закон о государственной службе): «Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской Федерации и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации». Ведь фактически эта норма вводит в договор дарения третью сторону — выгодоприобретателя — государственный орган, что, согласно нормам ГК недопустимо. Более того, норма говорит о том, что «Гражданский служащий, сдавший подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, служебной командировкой или другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации», что вводит возмездность в изначально безвозмездное соглашение. Таким образом, нормы антикоррупционного законодательства и законодательства о государственной службе не только противоречат гражданско-правовым нормам, но и нарушают сами основы института дарения — его двусторонность, добровольность и безвозмездность.
Будет ли подарок государственному служащему взяткой, если абстрагироваться от норм Закона о государственной службе и оперировать нормами из гражданского, уголовного и антикоррупционного законодательства? Тут существует несколько позиций [1, 2, 3]. Одна основывается на приоритете гражданских норм, устанавливающих минимальный размер подарка, другая на нормах уголовного права, запрещающих любые подарки (взятки) государственным служащим. Последний подход сохранен в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 09.07.2013 N 24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях». В данном постановлении ссылка на гражданско-правовые нормы отсутствует вообще.
Единственная попытка увязать гражданско-правовой и уголовно-правовой подходы к подарку государственному служащему предпринята в Законе о государственной службе, где речь идет о добровольном выкупе подарка, который становится собственностью государственной организации. Нужно ли говорить, что данный подход серьезно нарушает принципы гражданского права и в частности принцип свободы договора (свободы выбора контрагента). Получается парадокс: я дарю вещь конкретному лицу, а согласно Закону о государственной службе, это лицо подменяется другим без моего согласия. И, с другой стороны, как в данном случае быть с такой разновидностью дарения как прощение долга? Простить долг государственному служащему можно, но не госоргану. И уж тем более нельзя выкупить прощение долга у госоргана, который изначально не был стороной долгового обязательства.
Принято считать основным отличием взятки от дарения безвозмездный характер правоотношения. Однако, на практике данное разграничении не действует. Подарок, совершенный в отношении государственного служащего сам по себе будет являться взяткой вне зависимости от его взаимосвязи с какими-либо действиями со стороны государственного служащего, абсолютно не трогая доказательственную сторону. Таким образом, с точки зрения антикоррупционного законодательства и законодательства о государственной службе, безвозмездность — некая условность, имеющая значение только в гражданских правоотношениях, но не когда они касаются государственных служащих. Определенная логика в этом есть. Не безвозмездность подарка может иметь очень высокий уровень латентности (с задействованием большого количества лиц и отношений между ними), при котором отделить подарок от сделки будет практически невозможно. С другой стороны, неправильным, на наш взгляд, является пренебрежение гражданско-правовыми нормами в урегулировании данных вопросов. Игнорирование норм гражданского кодекса, в данном случае, следовало бы заменить устранением коллизий между нормативными актами.
Не разрешен вопрос о возможности последовательного заключения нескольких договоров дарения обычных подарков на сумму до 3000 рублей. Исходя из норм ГК РФ, нарушением это являться не будет, если подходить к договору с классической позиции определения его как соглашения. Каждая сделка, вне зависимости от предыдущей, понимается гражданским правом как совершенно самостоятельное и независимое действие. Три сделки по 3000 рублей, таким образом, не могут составлять «совокупную сумму сделок» в 9000 рублей, вне зависимости от субъекта, основания сделки и времени, прошедшего между заключением сделок. В то же время законодательство о противодействии коррупции не знает особенностей последовательности однородных сделок и здесь налицо подход к дарению с неклассической позиции как к реляционному договору (продолжающемуся).
Напомним, что теория гражданского права содержит два направления подходов к пониманию договора: классические (договор как сделка, договор как обязательство, договор как соглашение) и неклассические (реляционный договор, сетевой договор, договор-обещание и др.). Реляционный договор отличается от дискретного тем, что группа однородных соглашений воспринимается не дискретно (в отдельности каждое), а как единый бесконечно продолжающийся договор. Например, ежедневная заправка машины топливом на одной и той же автозаправке признается в неклассической теории как единый продолжающийся, а не последовательность конечных соглашений между теми же контрагентами.
Как правило, подтверждений обоснованности такого подхода к договору в практике немного. Однако, договор дарения, в случае, если одаряемый — государственный служащий, может являться ярким примером возможности существования реляционных договоров.
Как уже было указано выше, несколько фактов дарения подарков одному лицу другим лицом с небольшой периодичностью, но на сумму, не превышающую 3000 рублей рассматривается с точки зрения гражданского права как несколько отдельных договоров, не нарушающих действующее антикоррупционное законодательство.
С точки зрения антикоррупционного законодательства ситуация иная. Последовательное дарение нескольких подарков будет представлять собой уже взятку в сумме, превышающей 3000 рублей.
Таким образом, мы видим серьезную проблему несогласованности норм уголовного, гражданского, административного законодательства в подходе к договору дарения. Ситуация могла бы быть иной, если бы закон содержал понятие обычного подарка, но, к сожалению, выработанные гражданско-правовым обычаем подходы к данному понятию неприменимы ни в уголовном ни в административном праве. Вполне законный с точки зрения ГК РФ подарок государственному служащему в уголовном и административном законодательстве влечет за собой ответственность, поскольку и практика применения норм, регулирующих данные отношения, и судебная практика строятся на приоритете уголовных и административных норм.
Нормы же Закона о государственной службе, о перемене сторон в договоре дарения и возможности выкупа подарка вообще следовало бы исключить из законодательства как грубо нарушающие основные гражданско-правовые принципы института договора дарения.
С другой стороны, практика признания верховенства уголовных норм над гражданско-правовыми в данном вопросе имеет и свои плюсы. Здесь мы сталкиваемся с одним из немногочисленных подтверждений состоятельности реляционной неклассической модели договора.
Литература:
- Яни П. С. В борьбе с коррупцией эффективны только репрессии // Российская юстиция. 2001. N 7,
- Яни П. С. Проблемы уголовной ответственности за экономические преступления // Законность. 2001. N 1.,
- Пикуров Н. И. Уголовное право в системе межотраслевых связей. Волгоград, 1998.
