В данной статье показаны нововведения в области госзакупок, актуальные вытекающие из них проблемы в области государственного заказа, предложения и пути их возможных решений.
Ключевые слова: государственные закупки, 44-ФЗ, 223-ФЗ, заказчик, поставщик, единая информационная система, централизация, банковская гарантия, реестр недобросовестных поставщиков, каталог ТРУ, ИКЗ, импортозамещение
Совершенствование законодательства в сфере государственных закупок будет актуально всегда, так как социальные, финансовые и политические стороны отношений в мировой экономике изменчивы и не постоянны. Поэтому, в первую очередь, нужно сформировать основополагающую законодательную структуру, в которую по мере необходимости будут вноситься незначительные коррективы, но не срочные и кардинальные в один узкий период времени.
Основные цели регулирования закона о контрактной системе [1], [2]: её прозрачность и эффективность, следовательно, снижение уровня коррупции и уменьшение затрат бюджетных средств, «здоровая» конкуренция, своевременное и качественное удовлетворение федеральных и общественных нужд, доступный к понятию процесс проведения процедур закупок для специалистов и её участников.
С последним пунктом и возникают проблемы: чтобы разобраться поставщику во всех нюансах контрактной системы — нужно изучить множество законодательных актов и нормативно-правовых актов, успеть за их нововведениями. Трудности в этом возникают и у заказчиков, т. к. на любом этапе закупки, возможно, допустить ошибку (осознано и нет), за которую должностному лицу придется нести административную или уголовную ответственность. Касаемо материальной ответственности, нужно ввести санкции в процентном размере от стоимости государственного контракта по всем пунктам таких нарушений, а не частично.
В связи с вышеизложенным, главное, что напрашивается это создание отдельной единой базы законов о закупках — Кодекса закупок, для создания которого нужно будет пройти долгий путь, но, таким образом, избежать многообразия документов в законодательстве и противоречий в них.
В текущем году можно наблюдать много важных новшеств норм права в отношении государственных закупок.
Начался год с, мягко сказать, неудачного старта реформы — контроля Казначейства РФ в единой информационной системе (ЕИС). Сбой в системе в связи с её перегруженностью привел к тому, что ответственные органы не могли проводить внутренний контроль новых процедур (публикаций трехлетних планов закупок регионов и годовых планов-графиков заказчиков). Данный функционал по контролю был отложен до 01.01.2018 года. Поэтому, необходимо это учесть в дальнейшем и устанавливать сроки вступления поправок в закон с учетом времени, необходимого на доработку используемых информационных систем, на их финансирование.
С планируемым в будущем переходом на электронные торги нагрузка на ЕИС резко возрастет. Заказчики будут обязаны пройти регистрацию в данной системе, а их количество увеличилось (унитарные предприятия также сейчас используют закон о контрактной системе). Есть риск неисполнения государством перед гражданами своих социальных обязательств. Следовательно, нужна альтернатива ЕИС для подстраховки в подобных коллапсах. Предлагается разрешить размещать информацию о закупках в региональных и муниципальных системах заказчиков на своих порталах с последующим обязательным переносом данных в ЕИС в целях своевременного планирования и исполнения контрактов. Таким образом, проводить в ЕИС мониторинг и контроль действий заказчиков. Второй вариант, согласно которому можно избежать подобных проблем, это задействовать электронные торговые площадки (ЭТП), на которых можно было бы опубликовывать информацию о торгах.
Надо отметить, что в 2017 году число площадок увеличилось — появилась шестая ЭТП. Но, ранее Министерство экономического развития предлагало оставить всего одну ЭТП для проведения госзакупок.
Говоря о системах — государством создана специальная информационно-аналитическая система (ИАС) для контроля госзакупок лекарственных средств, которая заработает с 2018 года, в первую очередь в общественных интересах. На основании данной системы Минздравом будет проводиться мониторинг цен в каждом регионе, которые не нужно сильно занижать во избежание оттока поставщиков продукции.
В части вышеописанного общественного аспекта, нужно отметить, общественное обсуждение тендеров (очень важный на сегодня пункт), по статистике оно более активно при крупной закупке ТРУ, что является большим плюсом к другим положительным моментам института централизованных госзакупок (ст.26 № 44-ФЗ).
Отметим, что Федеральный закон № 44‑ФЗ позволяет использовать различные варианты централизации закупок (но не в отношении бюджетных учреждений: для закупок их нужд может централизованно проводиться только определение поставщика). Согласно закону существует возможность возложить функции определения поставщика (подрядчика, исполнителя) ТРУ на уполномоченный орган (учреждение) в сфере закупок, взаимодействующий с заказчиком по всем остальным вопросам. Данному органу запрещено осуществление полномочия по обоснованию закупок, определению условий контракта, в том числе НМЦК, подписанию государственных контрактов. Таким образом, уполномоченный орган может наделяться различным кругом полномочий. В связи со всем выше обозначенным, заказчик все равно должен назначить контрактного управляющего либо создать контрактную службу. Что касается формирования комиссий по осуществлению закупок уполномоченными органами, они или привлекают специалистов заказчика для участия в работе, или не привлекают.
Продолжим описание плюсов централизации госзакупок: экономия бюджетных средств за счет закупки большого количества товаров («оптом»), наличие профессиональной компетентности в данной сфере к сотрудникам уполномоченного органа; повышение прозрачности и открытости закупок; бюджетный контроль и полный учет областных закупок.
Осознавая риски того, что свобода выбора способов закупок у уполномоченного органа отсутствует, то есть снижается возможность заказчиков оперативно удовлетворять свои нужды и учитывая возможные проблемы логистики органа с заказчиком часты случаи, когда предусматривается право заказчиков осуществлять часть закупок своими силами. Обычно это определяется по стоимости закупки — как правило, невысокой.
Децентрализованная же структура предполагает выполнение всех функций заказчиком. В ней имеются минусы: различные подходы к проведению всех этапов закупки, значительное количество нарушений законодательства; отсутствие прозрачности проводимых процедур; привлечение необоснованно большого числа специалистов к осуществлению закупок; увеличение вероятности сговора; снижение вероятности более эффективного проведения процедур.
Популярным вопросом на сегодняшний день является отсутствие законодательно оформленного ответа, единообразной судебной практики в отношении правомерности требования заказчиков о предоставлении новой банковской гарантии взамен старой, выданной поставщику, банком, с отозванной ЦБ лицензией. Так как при наличии противоречий в нормах законодательства (ст 378, 379 ГК, Закон 395-ФЗ «О банках и банковской деятельности», ст.23, п.1) есть риск денежных потерь, неисполнения государственного контракта. Поэтому заказчику нужно заранее внести определенность в отношении необходимости замены гарантии поставщиком при выполнении государственного заказа, прописав это в контракте.
Предусмотренный федеральным законом № 44-ФЗ реестр недобросовестных поставщиков способствует сокращению количества неисполненных контрактов и исключает участие исполнителей данных закупок в дальнейшем.
В реестр недобросовестных поставщиков включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов. Открывая торги, заказчик вправе включить требование об отсутствии сведений о поставщике в реестре. Сведения хранятся в течение 2-х лет и вседоступны бесплатно (ч.4 и 5 ст.4, ч.8 ст.104 № 44-ФЗ и ч.4 ст.5 № 223-ФЗ).
Чтобы избежать негативных последствий — риска внесения информации в реестр, поставщику необходимо оперативно предпринимать защитные меры. Необходимо предоставить факты, удостоверяющие форс-мажор, чтобы доказать непреднамеренность своих действий, на не подписание государственного контракта должна быть уважительная причина. Ведение реестра недобросовестных поставщиков осуществляется Федеральной антимонопольной службой и его территориальными органами.
Также с 2017 года появились новые правила заказчиков по указанию наименования объекта закупки при её планировании и осуществлении в соответствии со специальным общим каталогом товаров, работ и услуг (ТРУ), который решит проблему ограничения конкуренции и определения цены товаров, будет способствовать повышению прозрачности закупок и снижению коррупционных рисков. Согласно закону № 44-ФЗ, ведение в ЕИС каталога ТРУ будет контролироваться Федеральным казначейством, будет доступен бесплатно и круглосуточно. В дополнение к этому вводится обязанность присваивать каждой позиции ТРУ в извещениях о закупке, реестрах: контрактов и недобросовестных поставщиков уникальный цифровой 21-разрядный идентификационный код закупки (ИКЗ). Данный код использует КБК, коды общероссийских классификаторов, коды выше оговоренного каталога ТРУ в помощь к отслеживанию конкретной государственной закупки на всех этапах, что очень удобно. То есть нужно, как можно скорее полностью регламентировать данный каталог товаров, работ и услуг.
Закон о контрактной системе обязывает заказчиков и поставщиков следовать при проведении закупок правилам национального режима.
Курс на производство продуктов, аналогичных импортным, начался в 2014 году, после ввода западных санкций в отношении России. Вплоть до 2020 года производится финансовая поддержка (предоставление государственного субсидирования, грантов, преференций холдингам, принимающих участие в госзакупках, софинансирования исследований, увеличение кредитования на льготных условиях и в долгосрочной перспективе). Благодаря данным стимулам отечественных производителей наблюдается небольшой прогресс в импортозамещении.
Необходимо отметить, что если заказчик применяет национальный режим, он обязан указать это в закупочной документации, а именно: требование предоставления документов, которые подтверждают соответствие участника данным требованиям (ст. 14 № 44-ФЗ).
Национальный режим необходим в целях поддержки российских предпринимателей, а также защиты внутригосударственной экономики. Правительством закреплен перечень товаров, работ и услуг, которые находятся под запретом для закупки, при этом также оговорены случаи допуска данных ТРУ, но предпочтение по цене отдается ТРУ РФ и странам ЕАЭС, а для заявок с продукцией иностранного происхождения (в случае признания их победы) применяются понижающие коэффициенты к стоимости.
С начала года в сфере торгов также введен приоритет товаров, работ, услуг отечественного происхождения для нужд отдельных видов юридических лиц). Но моменты запрета и допуска заявок с иностранными ТРУ не урегулированы в федеральном законе № 223-ФЗ, что нужно срочно исправить и дополнить.
Основной минус государственной программы импортозамещения — это устройство экспортной системы нашей страны, в котором доля сырья занимает большую его часть. Нужно организовать мощную и крепкую цепочку производства и поставки отечественных товаров, работ и услуг в первую очередь на внутреннем рынке РФ.
Литература:
- «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 05.04.2013г. № 44-ФЗ: в ред. от 29.07.2017г. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс»;
- «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 18.07.2011г. № 223-ФЗ: в ред. от 07.06.2017г. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
