Актуальность и значимость проблемы изъятия земельного участка как меры ответственности в земельном праве, заключается в том, что в качестве санкции фактически применяется принудительное лишение права собственности. Как известно, такие действия, особенно в отношении недвижимого имущества, это крайняя мера, наиболее «строгое» наказание в отраслях гражданско-правовой направленности. В связи с этим, первостепенное значение приобретает необходимость формирования эффективной, сбалансированной и, самое главное, справедливой системы правовых норм, предусматривающих основания и порядок применения такого наказания.
Так, в результате проведённого анализа научных работ за последние несколько лет [9], установлены следующие существующие проблемы в рассматриваемой сфере: 1) процедура применения земельно-правовой ответственности в недостаточной степени урегулирована в Гражданском кодексе РФ; 2) проблема разрозненности положений процедуры изъятия земельного участка по различным нормативным правовым актам, и в различиях процедуры применения земельно-правовой ответственности в зависимости от правового статуса субъекта ответственности.
Отметим, что в 2015 году законодателем в земельное законодательство были внесены существенные изменения, детализирующие процедуру изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд [3]. Изучением последних изменений законодательства в данном вопросе установлено, что они показывают стремление государства упорядочить и привести процедуру изъятия земельных участков в соответствие с общепринятыми нормами и стандартами. В связи с этим, по мнению О. А. Анилиной, большинство проблемных вопросов решалось правоприменительной практикой, что подтолкнуло законодателя на масштабную реформу порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд [6]. Далее отметим, что основной правовой нормой, предусматривающей возможность изъятия земельного участка за совершённое правонарушение, является ст. 285 ГК РФ [1]. В 2016 году, то есть сравнительно недавно в диспозицию статьи были внесены определённые изменения. Рассмотрим данные изменения подробней.
В предыдущей диспозиции указывалось, что земельный участок, «может быть изъят у собственника, если использование участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, в частности, если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки». В соответствии с ФЗ № 354 от 03.07.2016 года, основаниями для изъятия земельного участка являются использование такого участка с нарушениями требований законодательства РФ, в том числе, использование объекта не по назначению, использование земельного участка приводит к существенному снижению плодородия земель сельскохозяйственного назначения либо причинению вреда окружающей среде [4].
Во-первых, законодатель стремится усовершенствовать норму об изъятии земельных участков путём терминологической оптимизации, поскольку существенного изменения оснований для изъятия, по сути, не случилось.
Так, до рассматриваемых изменений состав земельного правонарушения заключался в «грубом нарушении правил рационального использования земли» (по сути, объективная сторона земельного правонарушения). Законодатель посчитал более рациональным употребление формулировки «использование участка с нарушением требований законодательства РФ». Представляется, что устранение такой важной характеристики противоправного деяния, как «грубость», является неправильным. Поскольку, как уже указывалось выше, лишение права собственности на такой важный с экономической и социальной точки зрения объект как земельный участок может быть только по решению суда и только за наиболее значимые и опасные правонарушения, повлекшие или потенциально влекущие крайне негативные общественно-опасные и вредные последствия. Нынешняя же формулировка в определённой степени «развязывает» руки законодателю и позволяет лишить права собственности на земельный участок за совершение «мелких» земельных правонарушений (по сути, любых нарушений правил установленных земельным законодательством), указав на этом в другом специальном законодательстве пользуясь бланкетным характером рассматриваемой нормы. Таким образом, до рассматриваемых изменений, «грубость» нарушения установленных правил, служила необходимой законодательной гарантией соблюдения интересов собственников земельного участка. Кроме этого, в случае судебного разбирательства по вопросу изъятия земельного участка из собственности, собственник мог высказывать требование оценить действительно ли нарушение земельных правил настолько грубое, что за его свершение справедливо и целесообразно лишать право собственности.
В настоящее же время в виду отсутствия соответствующего указания, собственники земельных участков лишены соответствующей гарантии, что, по нашему мнению, обуславливает необходимость возврата вышеуказанного оценочного признака земельного правонарушения. В связи с чем, считаем необходимым дополнить ст. 285 ГК РФ формулировкой следующего содержания: «если использование участка осуществляется с грубым нарушением требований законодательства Российской Федерации».
Так же, как мы можем видеть, законодатель расширил возможности применения санкции в виде изъятия земель, не ограничивая возможные нарушения только «правилами рационального использования», а расширив потенциально рамки земельных правонарушений до любых нарушений земельного законодательства. Кроме этого, отметим, что в отечественной законодательной практике, обычно, правила рационального использования земель сельскохозяйственного назначения устанавливаются субъектами федерации, то есть на региональном уровне, что обуславливает возможность их существенного различия по региональному признаку [5]. Ставить основания для лишения права собственности на земельный участок исходя из позиции законодателя в каждом регионе отдельно, по нашему мнению, будет неосмотрительным, поскольку «качество» регионального законодательства в своём большинстве существенно отстаёт от федерального уровня. В связи с этим, в данной части, изменения в ст. 285 ГК РФ следует признать необходимыми, хотя, сами по себе, они всё-таки не исключают применение регионального законодательства относительно правил рационального использования земель.
Кроме этого, «значительное ухудшение экологической обстановки» заменено на «вред окружающей среде». Как представляется, в данной ситуации имеет место совершенствование терминологической составляющей, поскольку «ухудшение экологической обстановки» не является конкретно-определённым термином, его применение на практике может вызывать затруднение и противоречия как в его толковании, так и в определении значительности, поскольку, соответствующие критерии попросту отсутствуют.
Так, в соответствии с ч. 1 ст. 77 ФЗ «Об окружающей среде», «юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством» [2]. При этом, размер вреда, подлежащего возмещению может быть определён по специально разработанным таксам и методикам, а в случае невозможности их применения или при их отсутствии — «исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды» (ч. 3 ст. 77 ФЗ «Об охране окружающей среды»).
Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что рассматриваемые изменения в целом должны позитивно сказаться на уровне определённости правовой нормы, за исключением проблемного вопроса, который будет рассмотрен далее.
Считаем необходимым и целесообразным внесение отдельных изменений и дополнений в ст. 285 ГК РФ, в результате чего, последняя будет изложена в следующей редакции:
«Статья 285. Изъятие земельного участка, используемого с нарушением земельного законодательства Российской Федерации.
Земельный участок может быть изъят у собственника только по решению суда или по его добровольному согласию в случаях и на основаниях, предусмотренных федеральным законодательством.
Основаниями для изъятия земельного участка является его использование с грубым нарушением требований законодательства Российской Федерации, в том числе, если участок используется не по целевому назначению или его использование имеет своим последствием к существенному снижению плодородия земель сельскохозяйственного назначения либо причинению вреда окружающей среде.
В остальных случаях, предусмотренных действующим законодательством, изъятие земельного участка возможно только при условии, что совершённые действия или бездействие повлекли или могут повлечь значительные общественно-опасные последствия и лишения права собственности является единственно возможной мерой и средством, позволяющим обеспечить достижения общественно значимой цели».
Литература:
- Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 29.07.2017) (с изм. и доп., вступ. в силу с 06.08.2017) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
- Об охране окружающей среды: федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 29.07.2017) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
- О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 31.12.2014 N 499-ФЗ (ред. от 29.07.2017) // Собрание законодательства РФ..2015,. N 1 (часть I). Ст. 52.
- О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации: федеральный закон от 03.07.2016 N 354-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2016. № 27 (часть II). Ст. 4287.
- О Правилах рационального использования земель сельскохозяйственного назначения в Ставропольском крае: постановление Правительства Ставропольского края от 07.09.2010 N 299-п // Ставропольская правда. 2010. № 198.
- Анилина О. А. Порядок и процедура прекращения права собственности при совершении земельного правонарушения // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. 2016. № 1–2. С.73–76
- Болтанова Е. С. Конструкция специальной ответственности в земельном праве // Вестник ОмГУ. Серия. Право. 2014. № 2 (39). С.161–168.
- Курилин Д. А. Проблемы изъятия земельных участков для государственных нужд // Отечественная юриспруденция. 2017. № 3. С. 39–42.
- Саргсян С. М. Проблемы изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Науки о Земле: вчера, сегодня, завтра: материалы Междунар. науч. конф. (г. Казань, май 2015 г.). Казань: Бук, 2015. С. 25–29.
