В статье рассматриваются вопросы нормативного закрепления и законодательного регулирования института государственно-частного партнерства Российской Федерации, действующее в сфере строительства, обеспечения и эксплуатации автодорожной инфраструктуры.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, нормативное регулирование, автодорожная инфраструктура.
The article considers the issues of normative and consolidate the legislative regulation of the Institute of state-private partnership of the Russian Federation, acting in the field of construction, provision and operation of road infrastructure.
Key words: state-private partnership, regulatory framework, road infrastructure.
В современном мире, в большинстве отраслей хозяйства, применяются механизма государственно-частного партнерства. Зачастую ГЧП-проекты реализуются в различных сферах инфраструктуры (транспорт, ЖКХ, социальная инфраструктура, информационные системы). Так называемым флагманом государственно-частного партнерства в Российской Федерации следует считать сферу транспорта, при этом на федеральном уровне подавляющее большинство проектов реализуется в отношении автодорожной инфраструктуры.
Практика демонстрирует, что развитие государственно-частного партнерства в каждом субъекте Российской Федерации, прежде всего должно опираться на определенную нормативную базу, которая позволит участникам ГЧП-проектов (инвесторам и властям) взаимодействовать в рамках правового поля, «играя» по одним и тем же правилам, в процессе реализации совместных проектов [11].
Если проанализировать практику последних лет, можно констатировать, что новые механизмы ГЧП проходят «обкатку» в автодорожных проектах, чему способствует и прогрессивное, стремительное развитие законодательства, регулирующего государственно-частное партнерство в автодорожной инфраструктуре (заключение контрактов жизненного цикла, прямых соглашений с банками впервые стало возможно именно в рамках проектов по созданию или реконструкции автодорожной инфраструктуры).
Рыночная экономика является постулатом государственно-частного партнерства. Трудно не согласиться, что кроме государственного сектора, для государственно-частного партнерства необходимо наличие частного сектора экономики. Выражаясь иначе, государственно-частное партнерство является возможным только в условиях свободы хозяйственной деятельности, которая возможна исключительна в условиях существования частных субъектов (свободный рынок), в связи с чем существование государственно-частного партнерства становится невозможным в условиях государственной монополии на средства производства, которая, как известно, существовала в советский период развития нашего государства.
Государство имеет собственную заинтересованность во взаимодействии с частными субъектами хозяйственной деятельности в рыночных условиях, поскольку таким образом минимизируются государственные расходы, вместе с тем это обеспечивает реализацию публичных интересов. Действительно, можно обозначить причины, по которым в условиях конкуренции свободного рынка, частный сектор способен предоставить более качественные товары и услуги по наиболее низким ценам. Таким образом, прибегнув к помощи частного сектора экономики, государство может сократить собственные расходы при реализации социальных и экономических обязательств, вместе с тем улучшив качество предоставления социальных услуг и товаров.
На сегодняшний день, действующее законодательство, направленное на регулирование государственно-частного партнерство, затрагивает лишь отдельные его формы. До недавнего времени единственным специализированным законом в сфере государственно-частного партнерства на федеральном уровне был Федеральный закон «О концессионных соглашениях» [2]. Можно отметить, что правовое регулирование в сфере ГЧП на протяжении долгого периода поддавалось лишь некоторым корректировкам: например, отдельные нормы регулирования ГЧП были введены в Бюджетный кодекс Российской Федерации [4] (в части механизмов финансирования концессий), Земельный кодекс [5] (в части предоставления земельных участков под инвестиционные проекты), некоторые поправки были введены в законодательство о рынке ценных бумаг (в части деятельности специализированных обществ проектного финансирования). Тем самым, законодательство Российской Федерации допускало применение более востребованных форм государственно-частного партнерства.
Федеральным законом «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации» [3] четко установлено, что государственно-частное партнерство в том числе направлено на привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации. Данный федеральный закон был принят в 2015 году, важность его подчеркивается тем, что именно в данном документе определены основы правового регулирования отношений, возникающих в связи с подготовкой проекта государственно-частного партнерства, а также заключением, исполнением и прекращением соглашения о государственно-частном партнерстве, в том числе соответствующие полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления, устанавливает гарантии прав и законных интересов сторон соглашения о государственно-частном партнерстве.
Следует сказать, что законодательство Российской Федерации о государственно-частном партнерстве, основывается на положениях Конституции Российской Федерации [1], Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации [4], Земельного кодекса Российской Федерации [5], Градостроительного кодекса Российской Федерации [6], Лесного кодекса Российской Федерации [7], Водного кодекса Российской Федерации, Воздушного кодекса Российской Федерации, и с недавнего времени состоит из вышеуказанного закона «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации» и иных нормативных актов Российской Федерации и её субъектов.
Рассматривая настоящий вопрос применительно к автодорожной инфраструктуре, отметим, что Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации» относит к числу объектов соглашения о государственно-частном партнерстве в пункте 1 части 1 статьи 7 «частные автомобильные дороги или участки частных автомобильных дорог, мосты, защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты (объекты, используемые при капитальном ремонте, ремонте и содержании автомобильных дорог), элементы обустройства автомобильных дорог, объекты, предназначенные для взимания платы (в том числе пункты взимания платы), объекты дорожного сервиса», так, настоящий закон охватывает собой сектор автодорожной инфраструктуры.
Таким образом, принятие закона о государственно-частном партнерстве в совокупности с концессионным законодательством, которое недавнее время назад было усовершенствовано, позволило создать четко функционирующий, эффективный механизм привлечения частного бизнеса к развитию публичной инфраструктуры.
В российской практике наиболее распространенными являются концессионные соглашения [8] и контракты жизненного цикла на их основе с привлечением внебюджетного финансирования [9].
Перечисленные моменты существенным образом отличают законодательство нашей страны от зарубежных организационно-правовых форм взаимодействия государства и частного сектора. В некоторых государствах насчитывается более девяти указанных форм взаимодействия. Схожее мнение имело место и в российской науке административного права, которая рассматривала государственно-частное партнерство исключительно на примере концессионных соглашений, при этом исключая такие организационно-правовые формы взаимодействия государства и частных субъектов как создание особых экономических зон, участие в уставном капитале юридических лиц, инвестиционная деятельность, поставка услуг, товаров и работ для государственных нужд.
Так, в частности, отмечается, что «в отличие от Государственно-частного партнерства поставки для государственных нужд не обладают необходимыми признаками…помимо достижения общественно полезной цели» [10]. Однако данная трактовка несколько сомнительна, поскольку кроме сходства, обнаруживается разноуровневый состав субъектов правоотношения. Субъекты при этом взаимодействуют на равных началах. Также отмечается наличие особенностей порядка заключения договоров, выбора контрагента и т. д. Исследование вопросов государственно-частного партнерства таким образом требует изучения и иных форм взаимодействия государства и субъектов частного сектора с целью совершенствования правовых основ их деятельности при помощи заимствования инструментов одной из них в другой.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) — М.: НОРМА, 2017.
- Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О концессионных соглашениях» // Собрание законодательства РФ, 25.07.2005, № 30 (ч. II), ст. 3126.
- Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) — М.: Издательство «Эксмо», 2017.
- Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 28.03.2017) — М.: Издательство Эксмо, 2017.
- Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) — М.: Проспект, 2017.
- Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 18.06.2017) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.07.2017) — М.: Проспект. 2017.
- Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.03.2017) — М: Эксмо, 2017.
- Постановление Правительства РФ от 27.05.2006 № 319 (ред. от 20.01.2015) «Об утверждении примерного концессионного соглашения в отношении автомобильных дорог и инженерных сооружений транспортной инфраструктуры, в том числе мостов, путепроводов, тоннелей, стоянок автотранспортных средств, пунктов пропуска автотранспортных средств, пунктов взимания платы с владельцев грузовых автотранспортных средств» // Собрание законодательства РФ, 05.06.2006, № 23, ст. 2511.
- Литвяков С. С. Государственно-частное партнерство в финансировании транспортной инфраструктуры в Российской Федерации: Автореф. дисс. …канд. эконом. наук. — М., 2014.
- Халимовский Ю. А. Региональное государственно-частное партнерство: трудности эффективного регулирования // Государство и право. — 2011. — №.6.
- Литовченко С.Е. Развитие государственно-частного партнерства и снижение предпринимательских и инвестиционных рисков // Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы / под общей ред. А.А. Зверева. - М., 2009. - С. 31.
