В статье рассматриваются вопросы общей теоретико-правовой характеристики понятия и сущности государственно-частного партнерства ка одного из ключевых институтов взаимодействия государства и частного сектора в вопросе построения эффективной модели правового регулирования значимых экономических проектов.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, государственное управление, государственный контракт.
In article are considered questions of General theoretical and legal characteristics of the concept and essence of public-private partnerships ka one of the key institutions of cooperation between the state and the private sector in the issue of building effective models of legal regulation of important economic projects.
Key words: public-private partnership, public administration, government contract.
На сегодняшний день Российская Федерация вступила в новую эпоху своей многовековой истории, которая характеризуется переходом России к активному развитию практически во всех сферах социальных и экономических отношений. Уже давно в прошлом остались времена неустойчивости и непрерывных социальных волнений. Политика стабилизации подошла к своему завершению, её сменила политика, направленная на реальное развитие, которое выведет нашу страну на новый уровень.
Государство и частный сектор долгое время сотрудничают с целью решения наиболее важных общественно значимых задач, это сотрудничество имеет давнюю историю как в России, так и в мире. Государственно-частное партнерство по причине обстоятельств, известных из отечественной истории, не применялось в условиях бывшего СССР, хотя следует отметить, что и в царской России, и в 1920 — е годы в период НЭПа одна из форм государственно-частного партнерства, а именно концессия, применялась довольно широко, при этом признавалась эффективной.
Термин «государственно-частное партнерство» представляет собой перевод с английского языка довольно распространенного в мире понятия «public — private partnership». Очевидно необходимо перевести данное понятие через его составляющие: public — государство, private — частный, partnership — партнерство).
Одно из значимых профильных исследований, касающихся вопросов государственно-частного партнерства, было осуществлено Институтом государственно-политических исследований (IPRP) в 2001 году. В отчете Building Better Partnerships государственно-частное партнерство исследователи определяли, как «отношения по разделению рисков, основанные на взаимной заинтересованности публичного сектора, с одной стороны, и одного или нескольких представителей частного (благотворительного) сектора — с другой, и нацеленные на достижение согласованного материального результата и (или) на оказание общественно-значимых услуг» [4].
Следует указать, что в иностранной практике для обозначения Государственно-Частного Партнерства (ГЧП) наиболее распространенной является аббревиатура «РРР». Однако данное понятие в отдельных исследованиях имеет альтернативные названия:
‒ Private Participation in Infrastructure (PPI) — термин, который был создан Мировым банком, вне финансового сектора используется довольно редко, за исключением южнокорейской PPI программы;
‒ Private — Sector Participation (PSP) — также является наиболее распространенным в банковском секторе;
‒ P3 — широко применяется в Северной Америке;
‒ Privately — Financed Projects (PFP) — употребление данного термина наиболее распространено в Австралии
‒ P-P Partnership — используется во избежание путаницы с «РРР — паритет покупательной способности»;
‒ Private Finance Initiative (PFI) — британский термин, который также широко используется в таких странах, как Япония и Малайзия.
В зарубежных странах, классическое определение Public-Private Partnership (PPP) применимо для любых форм сотрудничества субъектов государства и частного предпринимательства. Настоящий термин обозначает вместе с тем и саму систему отношений субъектов государства и частного предпринимательства, направленной на достижение экономического развития, а также инвестиционные проекты и деятельность на инфраструктурных объектах государственной и муниципальной собственности.
Особо подчеркивая приоритетность направления частного бизнеса, зарубежными законодателями было введено понятие «частно-государственное партнерство», с целью сделать акцент на приоритет бизнеса над государством в данном сотрудничестве.
В Российской Федерации же, напротив, принимая во внимание особенности российского рынка, особый менталитет, ведущую роль органов государственной власти, устоялось и прижилось понятие государственно-частного партнерства, которое как бы прямо указывает именно на главенствующую позицию государства в сотрудничестве этих двух сфер.
Каждый российский чиновник и политический деятель в исследуемое понятие вкладывает свой собственный смысл, при этом истинная сущность данного понятия ему совершенно неведома. Единого и системного понимания такого явления как государственно-частное партнерство не существует ни на законодательном уровне, ни на государственном, что удивительно, поскольку данное понятие широко применяется в нормативно-правовых актах нашей страны, например, в Бюджетном кодексе Российской Федерации [1], а также в ряде федеральных целевых программ.
При этом в упомянутых документах в большинстве своем речь идет об осуществлении деятельности «на основе принципов государственно — частного партнерства», о «консолидации и концентрации ресурсов на перспективных научно-технологических направлениях на основе расширения применения механизмов государственно-частного партнерства», при этом ни один из документов не содержит в себе само понятие государственно-частного партнерства, что является, безусловно, законодательным пробелом.
Что касается регионального законодательства, оно во многом продвинулось несколько дальше в определении основных понятий, и отдельные правовые акты содержат в себе понятие государственно-частного партнерства и даже закрепляют его формы, но единообразия в определении данного понятия нет.
Государственно-частное партнерство в большинстве источников рассматривается как взаимовыгодное сотрудничество (или же отношения) государства и частного бизнеса в реализации социально значимых проектов, при этом такое сотрудничество реализуется в самых различных формах.
Бондаренко Е. Ю. в своей работе отмечает, что суть данного партнерства состоит в том, что «с одной стороны государство естественным образом заинтересовано в укреплении своего бюджета и росте налоговых поступлений, с другой стороны — бизнес более чем заинтересован в развитии производственной и социальной инфраструктуры, создании благоприятных условий для своего роста и увеличения прибыльности» [8]. С учетом этого, он предлагает рассматривать концепцию государственно-частного партнерства как некую «договоренность» государства и бизнеса о «правилах игры» по принципу «бизнес выигрывает, если выигрывает государство».
Е. А. Дынин в своей работе предлагает следующие формулировку, определяющую государственно — частное партнерство: «объединение материальных и нематериальных ресурсов общества (государства или местного самоуправления) и частного сектора на долговременной и взаимовыгодной основе для создания общественных благ (благоустройство и развитие территорий, развитие инженерной и социальной инфраструктуры) или оказания общественных услуг (в области образования, здравоохранения, социальной защиты и так далее)» [7].
Следует рассмотреть еще одно определение, предложенное В. Г. Варнавским, который пишет, что: «Государственно-частное партнерство — это стратегический, институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР вплоть до сферы услуг» [10].
Авторы учебного пособия в своей работе указывают, что более всего отвечающей требованиям современности, трактовкой понятия государственно-частного партнерства стало определение, разработанное ранее Центром Государственно-частного партнерства, функционирующего при Государственной корпорации Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк). Государственно-частное партнерство, ими предлагается понимать, как «привлечение на контрактной основе органами власти частного сектора для более эффективного и качественного исполнения задач, относящихся к публичному сектору экономики на условиях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств, компетенций» [4].
Вышеизложенное определение действительно несет информативный и инструктивный характер (содержит в себе основу для взаимодействий партнеров, при этом ясно, кто — инициатор проекта, понятны конкретные задачи, стоящие перед участниками проекта и условия, на которых они договорились сотрудничать).
Исследовав ряд источников, следует обратить внимание на определение, в котором предлагается понимать в качестве государственно- частного партнерства юридически оформленную на определенный срок систему договорных отношений субъектов государства и предпринимательства, основанную на предварительном взаимовыгодном распределении обязательств, а также рисков и полномочий, распределяющая четко установленную финансовую ответственность сторон и направленную на процесс организации строительства новой и совершенствование существующей общественной инфраструктуры [5].
Термин «общественная инфраструктура» в данном случае означает совокупность взаимосвязанных обслуживающих структур и объектов, целью которых является предоставление общественной услуги и принесение общественной пользы, обеспечивающих социально-экономическое развитие региона и страны в целом.
Предлагаемое определение исследуемого понятия позволяет рассматривать субъективные взаимоотношения государства и частного предпринимательства как систему, основанную на определенных общих принципах и механизмах, включающую риски и финансовую ответственность, в связи с чем данная дефиниция может быть использована как применительно к проектам дорожного строительства, так и иных отраслей экономики в качестве универсальной.
ГЧП предполагает взаимодействие двух субъектов имеющих в принципе разные интересы, но которые, в тоже время, совпадают в связи с их встречным характером.
Сущность ГЧП, таким образом, заключается в привлечении органами власти частного сектора на контрактной основе с целью более эффективного и качественного выполнения поставленных задач, относящихся к публичному сектору экономики, с условием компенсации затрат, а также, что немаловажно, разделение рисков, компенсаций и обязательств между партнерами.
Таким образом, в ходе исследуемого вопроса, можно указать на два основных значения, в которых употребляется термин «Государственно-частное партнерство»:
‒ государственно-частное партнерство, представляющее собой сотрудничество государства и частного сектора
‒ государственно-частное партнерство, являющееся политико-правовой формой указанного сотрудничества.
Большинство определений государственно-частного партнерства включают в себя следующий ряд характеристик данного института:
‒ средне- или долгосрочные отношения;
‒ общие цели, ожидания, и стремления, на которых основаны данные отношения;
‒ множественность партнеров, которые могут быть вовлечены в данные отношения;
‒ распределение доходов, ресурсов и рисков между сторонами;
‒ данные отношения преследуют своей целью достижение материальных результатов и оказание услуг в публичных интересах и на постоянно совершенствующейся основе.
Литература:
- Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 29.07.2017) // «Собрание законодательства РФ», 03.08.1998, № 31, ст. 3823.
- Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) — М.: Издательство «Эксмо», 2017.
- Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О концессионных соглашениях» // Собрание законодательства РФ, 25.07.2005, № 30 (ч. II), ст. 3126.
- Алпатов А. А., Пушкин А. В., Джапаридзе Р. М. Государственно-частное партнерство: Механизмы реализации. — М.: Альпина Паблишер, 2010.
- Саидов З. А. Институт государственно-частного партнерства в регулировании российской экономики // Административное право и практика администрирования. — 2015. — № 3.
- Бондаренко Е. Ю. Оптимизация рисков частно-государственного партнерства с участием международных финансовых институтов. // Экономические науки. 2008, № 5.
- Данин Е. А. Риски бизнеса в частно-государственном партнерстве // Общество и экономика. — 2007. — № 5
- Бондаренко Е. Ю. Мировой опыт применения региональных стратегий частно-государственного партнерства и российские перспективы: Автореф. дисс. …канд. эконом. наук. — М, 2008.
- Ушаков М. В. О некоторых особенностях реализации инвестиционных проектов на основе государственно-частного партнерства. // «Научные труды северо-западного института управления» — М.: РАНХИГС., 2015. № 69 (14)
- Варнавский В. Государственно-частное партнерство в России: проблемы становления // Отечественные записки. — 2004. — № 6.
