В статье рассматриваются вопросы развития института государственно-частного партнерства в зарубежных странах, анализируются наиболее приоритетные отрасли, в которых используются механизмы государственно-частного партнерства.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, зарубежный опыт, развитие института государственно-частного партнерства, концессия.
In article questions of development of institute of public-private partnership in foreign countries are considered, the most priority branches in which mechanisms of public-private partnership are used are analyzed.
Keywords: public-private partnership, foreign experience, development of institute of public-private partnership, concession.
Государственно-частное партнерство не является новейшим экономическим механизмом. История свидетельствует, что в XVIII и в начале XIX века группой британских вельмож были созданы дорожно-строительные трасты, занимавшие деньги у частных инвесторов для ремонта дорог. Заем они возвращали посредством взимания платы за проезд [1].
Большая часть мостов в Лондоне финансировалась за счет подобных мостовых трастов до середины XIX века. Известнейший всему мире Бруклинский мост в городе Нью-Йорке был построен с использованием такой же схемы с участием частного капитала. Исследуя вопрос развития государственно-частного партнерства во Франции, отметим, что там строительство каналов с участием частного капитала началось еще раньше, а именно, в XVII веке [1].
Данный тип Государственно-частного партнерства известен в научной и практической деятельности как «концессия» — модель, суть которой можно кратко выразить двумя словами — «платит пользователь». Для этой модели государственно-частного партнерства характерно следующее: частный участник «концессионер» имеет возможность взимать плату за использование объекта (пользование мостами, тоннелями или дорогами), что компенсирует концессионеру затраты на строительство и обслуживание объекта, и данная оплата, как правило, возвращается под контроль публичного сектора в конце периода концессии.
Концессии начали широко применяться во многих странах уже в XIX и начале XX века. При этом данная модель государственно-частного партнерства использовалась не только для строительства дорог и смежных отраслей, но и для строительства железных дорог, объектов водоснабжения и канализации очистных сооружений.
Дальнейшее развитие концессии получили с появлением франшизы (фр. Affermage). Термин «франшиза» представляет собой право эксплуатировать построенный объект, то есть по сути является тем же самым, что и «концессия», однако не включая в себя первоначальную стадию — строительство объекта. Франшиза не рассматривается как модель государственно-частного партнерства, поскольку не включает в себя финансирование строительства или развитие инфраструктуры, подразумевая только использование уже построенного объекта. Тем не менее она имеет частично тот же договорной и финансовый базис.
В связи с увеличением роли государства после XIX века снизилось и использование концессий для строительства инфраструктурных объектов. Однако франшизы оставались важным явлением, особенно играя важную роль во французской водной отрасли. Вновь занять видное место концессии смогли лишь в конце двадцатого столетия, вместе с возросшим интересом к ним и иным механизмам государственно-частного партнерства, как альтернативам фондовой модели (модели финансирования из собственных средств государства).
В современном понимании государственно-частного партнерства начало свое зарождение в Великобритании в начале 90-х годов двадцатого столетия. Это время характеризовалось сменой традиционного сотрудничества государства и подрядчика моделью «частной финансовой инициативы» (англ. Private Finance Initiative). Данная модель взаимодействия государства и частного бизнеса характеризовалась следующим: государство является заказчиком, при этом не оплачивая бизнесу те или иные капиталоемкие объекты. После окончания проведенной работы государство брало объект в долгосрочную аренду с определенным условием — подрядчик продолжал обеспечивать эксплуатацию этого объекта. Инвестиции таким образом возвращались подрядчику за счет арендных платежей. Как правило, после окончания оговоренного срока аренды объект передавался заказчику по символической стоимости или бесплатно.
Практика применения механизма государственно-частного партнерства существенно расширялась по мере его применения.
Государство, не имея финансовых возможностей обеспечить расширенное воспроизводство в указанных отраслях, могло передать их в долгосрочную аренду частному бизнесу, при этом имея право осуществлять контроль за их деятельностью. Подобные правоотношения постепенно начали распространяться и на отдельные, наиболее значимые и масштабные проекты — от оказания общественных услуг, до проведения важных научно — исследовательских и опытно-конструкторских работ и внедрения инноваций.
Первопроходцами, заложившими основы в развитие государственно-частного партнерства наравне с Великобританией, являются и Соединенные штаты Америки.
«В Америке формы Государственно-частного партнерства возникали и развивались в следующих основных направлениях:
‒ кооперационные исследования отдельных отраслевых и межотраслевых производств;
‒ привлечение научного потенциала страны для решения национальных проблем и передача технологий, созданных на федеральные средства для развития производств в отдельных штатах» [1].
Приведем примеры подобных форм [6].
- Кооперационные программы научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР) в рамках инновационного цикла — участниками партнерств выступают фирмы, представляющие весь спектр разработки и освоение новых технологий. В лице федеральных ведомств государство содействует созданию партнерств, принимая непосредственное участие в их деятельности.
- Стратегические межотраслевые партнерства — учреждаются для разработки и коммерциализации базовых технологий массового применения.
- Региональные центры передачи технологий НАСА. Одна из основных задач данных центров состоит в координации технологических инициатив страны и научно-технических организаций с НАСА. На базе университетов создаются региональные центры, деятельность которых финансируется правительством, штатами и фирмами на равных условиях.
Изначально механизм государственно-частного партнерства в Америке был разработан с целью концентрации средств, направляемых на создание и внедрение инноваций для совместного использования полученных результатов. Все это позволило Соединенным Штатам достаточно развить технологическую мысль с учетом реальных потребностей новых рынков и добиться значительных успехов в данной отрасли.
Опыт развитых мировых держав свидетельствует о том, что партнерские отношения государства и бизнеса всегда находились в поле зрения властей. Вопросы совершенствования управления государственной собственностью и возможности привлечения капиталов частных субъектов к реализации публичных интересов и государственных инициатив, требовали регулярной концептуальной проработки. «Партнерство не развивалось стихийно, а было вписано в общие процессы финансовой децентрализации публичной власти, передачи ряда государственных полномочий с центрального уровня на местный, частичной приватизации некоторых функций государства» [4].
В настоящее время проекты Государственно-частного партнерства разрабатываются более чем в 60 странах мира.
Как правило, в зарубежных странах государственно-частным партнерством обычно называют довольно большой ассортимент бизнес — образцов и отношений. Данное понятие применяется при любых вариантах использования ресурсов частного капитала для удовлетворения общественно значимых потребностей. Первые места в области применения всевозможных механизмов государственно-частного партнерства исследователи с уверенностью отдают таким державам, как Соединенные Штаты Америки, Великобритания, Франция и Германия.
Говоря о Великобритании, где Государственно-частное партнерство получило широкое распространение, следует сказать, что эта форма хозяйствования трактуется там как «ключевой элемент стратегии правительства по обеспечению современного, высококачественного коммунального обслуживания и повышению конкурентоспособности страны» [5].
Исследуя проекты государственно-частного партнерства некоторых зарубежных стран, заключенных в государствах с разным экономическим развитием, можно сделать вывод, что государственно-частные партнерства успешно применяются в транспортной (автодороги, железные дороги, аэропорты, порты, трубопроводный транспорт) и социальной инфраструктуре (здравоохранение, образование, развлечение туризм), ЖКХ (водоснабжение, электроснабжение, очистка воды, газоснабжение и иные) и других сферах (тюрьмы, оборона, объекты военной техники и так далее). Лидирующей является транспортная инфраструктура, второе место занимает социальная инфраструктура.
В конце 20 века в мире наблюдался пик увеличения применения механизма Государственно-частного партнерства. Данные Всемирного банка свидетельствуют о том, что в 1990 году в развивающихся странах и странах с переходной экономикой появилось около 2700 проектов государственно-частного партнерства.
В конце 90-х годов 20 столетия данная форма получила новый толчок к развитию, что произошло благодаря выработанной стандартизации подходов к выбору проектов и определению основных приоритетов социальных потребностей. Тем не менее в мировой практике до сих пор типового соглашения государственно — частного партнерства не существует. Определено, что в нем должны быть закреплены позиции сторон — уровень обязательств государства и частных субъектов, право собственности на активы, распределение рисков, продолжительность по времени, источники финансирования и другие.
В странах западной Европы за последние годы значительно возрастает развитие ГЧП-проектов.
Государственно-частное партнерство наиболее востребовано общественным сектором, поскольку всегда есть потребность в модернизации уже изношенной инфраструктуры, обеспечении доступности услуг, экономии бюджета и так далее.
Важное значение имеет определение наиболее приоритетных отраслей для применения Государственно-частного партнерства для каждой страны и региона. Привлечение инвестиций сразу во все отрасли экономики в полном объеме практически невозможно, к тому же существуют те отрасли, которые необходимо инвестировать в первую очередь.
Так, например, в Великобритании, Германии, Италии, Канаде, Франции, Японии проекты транспортной инфраструктуры занимают далеко не первое место. На 1-м месте — здравоохранение, на 2-м — образование, на 3-м — автодороги.
Исходя из зарубежного опыта использования ГЧП-проектов следует, что каждая страна имеет свою более приоритетную отрасль по использованию данного механизма. Во многом использование Государственно-частного партнерства в определенных отраслях обусловлено уровнем социально-экономического развитию государства. Так, по сравнению с общей картиной в странах «Большой семерки» (США, Великобритания, Германия, Италия, Канада, Франция, Япония) проекты транспортной инфраструктуры стоят не на 1-м месте. В странах «Большой семерки» на 1-м месте — здравоохранение (184 из 615 проектов), на 2-м месте — образование (138 проектов), на 3-м — автодороги (92 проекта).
Таким образом, в странах с развитой рыночной экономикой, с высоким уровнем жизни населения, высокой производительностью труда, надежной социальной политикой, ГЧП — проекты в основном направлены в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и так далее. Как правило, подобное «распределение сил» продиктовано мудрой политикой государства, которое уже позаботилось об остальных сферах возможного применения Государственно-частного партнерства самостоятельно.
В своей работе Е. Ю. Бондаренко указывает, что «концепция и механизмы государственно-частного партнерства в мировой практике применяются в основном для долговременного финансирования и управления объектами общественной инфраструктуры, в частности транспортом, жилищно-коммунальным хозяйством, здравоохранением, благоустройством и прочими» [3].
Формы государственно-частного партнерства напрямую зависят от того, насколько государство открыто для прямых инвестиции, а также от желания государства передавать инвесторам или национальным компаниям такие значительные активы, как земля и инфраструктура.
Доказано, что в развивающихся странах и странах с переходной экономикой перечисленные отрасли (кроме автодорог) не являются приоритетными. В связи с более низким уровнем экономического развития, в таких странах самым приоритетным привлечения инвестиций с помощью государственно-частного партнерства будет являться транспортная инфраструктура (строительство и реконструкция автомобильных дорог, железных дорог и так далее).
Так, в странах с переходной экономикой — страны Центральной и Восточной Европы (Болгария, Чехия, Венгрия, Хорватия, Польша, Румыния), страны Балтии (Латвия), страны СНГ (Украина) — отрасли здравоохранение и образование находятся уже далеко не на 1-м месте по применению государственно-частного партнерства. Лидерами являются автодороги, строительство мостов и тоннелей, легкого наземного метро, аэропортов. В странах с переходной экономикой им уделяется первоочередное внимание [1].
В развивающихся странах, к которым можно отнести Индию, Бразилию, Мексику, на первом месте применения механизма государственно-частного партнерства находятся автодороги, второе место занимают аэропорты, тюрьмы и водоочистные сооружения. Подобное распределение демонстрирует заинтересованность стран в развитии определенных отраслей и направлений (индивидуальных для каждого типа стран), поскольку механизм государственно-частного партнерства позволяет привлечь инвестиции бизнеса, снизив затраты государственного сектора и распределив риски между указанными субъектами [2].
В заключение скажем, что столь богатый опыт зарубежных государств, который к тому же подкреплен достаточным многообразием форм ГЧП, может являться эффективной поддержкой и платформой для внедрения механизмов взаимодействия государственной власти и субъектов частного бизнеса в России. Ориентация на Западные страны в совокупности с богатым потенциалом Российской Федерации, удачным образом способны развить одно из самых перспективных направлений на сегодняшний день — сферу государственно-частного партнерства, что принесет реальную пользу многонациональному населению нашего государства.
Литература:
- Алпатов А. А., Пушкин А. В., Джапаридзе Р. М. Государственно-частное партнерство: Механизмы реализации — М.: Альпина Паблишер, 2010.
- Резниченко Н. В. Модели государственно-частного партнерства // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 8. 2010.
- Бондаренко Е. Ю. Оптимизация рисков частно-государственного партнерства с участием международных финансовых институтов. // Экономические науки. 2008, № 5.
- Губанов И. А. Государственно-частное партнерство в реализации функций Российского государства: Автореф. дисс. …канд. юрид. наук — СПб, 2010.
- Варнавский В. Г. Государственно-частное партнерство: некоторые вопросы теории и практики. // Мировая экономика и международные отношения. 2011. № 9.
- Российская академия наук. Сибирское отделение, Институт экономики и организации промышленного производства (Российская академия наук). Региональная экономика и социология. Выпуск 1. — Ин-т экономики и организации промышленного производства СО РАН, 2005.
- Игнатюк Н. Государственно-частное партнерство. — М.: Изд-во: Юстицинформ. — 2011.
- Буслаева Л. М. Правовая природа концессионного соглашения // Современное право. 2013. № 9.
- Герасимова Г. Е. Механизмы финансирование проектов государственно-частного партнерства в сфере дорожного хозяйства // Современные научные исследования и инновации. 2014. № 1. [Электронный ресурс]. URL: http://web.snauka.ru/issues/2014/01/30940 (дата обращения: 21.12.2017)
- Подгорнов В. С. Зарубежный и Отечественный опыт реализации строительства платных автодорог на основе государственно-частного партнерства// Транспортное дело России, 2012.
