Рассматривается дисциплинарное производство на государственной службе за нарушение законодательства о противодействии коррупции. Отмечаются различия между служебной и антикоррупционной проверкой. Проводится сравнительный анализ общего дисциплинарного производства с дисциплинарным производством по коррупционным правонарушениям.
Ключевые слова: дисциплинарное производство, государственная служба, противодействие коррупции, ответственность, правонарушение.
The author considers disciplinary proceedings in the civil service for the violation of counteraction against corruption legislation. The author notes the differences between service and anti-corruption checkup. Common disciplinary proceedings and disciplinary proceedings for corruption offences are being compared.
Key words: disciplinary proceeding, civil service, counteraction against corruption, responsibility, delinquency.
Наиболее эффективным методом борьбы с коррупционными правонарушениями на государственной службе является отстранение государственных служащих, виновных в коррупционных правонарушениях, от дальнейшего прохождения государственной службы. Современное антикоррупционное законодательство предусматривает лишение права занимать должности государственной службы в качестве меры ответственности за совершение уголовных, административных и дисциплинарных коррупционных правонарушений.
Лишение права занимать определенные должности государственной и муниципальной службы как мера уголовной ответственности и дисквалификация как мера административной ответственности с необходимостью влекут увольнение лица с государственной службы по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон (пп. 1,5 ч. 2 ст. 39 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). При этом служебный контракт прекращается, а гражданский служащий освобождается от замещаемой должности и увольняется с государственной службы без права на включение в кадровый резерв (другими словами, служебные отношения с государственным служащим полностью прекращаются). Данный механизм увольнения с государственной службы представляется достаточно проработанным и не вызывает вопросов.
В то же время новеллы антикоррупционного законодательства предусматривают увольнение с государственной службы в связи с утратой доверия за совершение коррупционных правонарушений (в широком смысле) как меру дисциплинарной ответственности. Увольнение и расторжение трудового контракта в таком случае происходят по инициативе представителя нанимателя (подп. 1.1 п. 1 ст. 37). На практике различные процедуры увольнения вступают в конкуренцию. Так, отвечая на вопрос, по какой статье должен быть уволен гражданский служащий, уличенный в получении взятки, и какой порядок при этом должен соблюдаться, Л. В. Куревина отвечает: «Если в отношении служащего применялась процедура, установленная ст. 59.3 Закона № 79-ФЗ, то увольнение произойдет по подп. 1.1 п. 1 ст. 37 этого Закона — за утрату доверия. Если проверка не проводилась, а служащий привлечен к уголовной ответственности, приговор вступил в законную силу и назначено наказание, исключающее возможность замещения должности гражданской службы, то уволить придется по п. 1 ч. 2 ст. 39 Закона № 79-ФЗ» [1].
На наш взгляд, существование подобной конкуренции, из-за которой процедура увольнения с государственной службы связывается не с коррупционным деянием государственного служащего, а действиями представителя нанимателя, не допустима в антикоррупционном законодательстве, где правовая неопределенность сама по себе является коррупционным фактором. Процедура увольнения с государственной службы за совершение коррупционных правонарушений является не до конца устоявшейся новацией отечественного законодательства и, помимо приведенного примера, характеризуется рядом других неоднозначных моментов. Для выработки предложений по их устранению необходимо детально проанализировать дисциплинарное производство по антикоррупционным правонарушениям.
Понятие дисциплинарного производства относится к числу вполне определенных в юридической литературе. По определению Д. Н. Бахраха, дисциплинарное производство — это регулируемая правовыми нормами деятельность субъектов линейной власти по применению дисциплинарных взысканий [2]. С. Н. Братановский определяет дисциплинарное производство как урегулированную правом деятельность уполномоченных субъектов, направленную на привлечение виновных к дисциплинарной ответственности [3].
Ю. Б. Носова подчеркивает, что дисциплинарное производство является одной из разновидностей административных производств, составляющих административный юрисдикционный процесс и предлагает понимать под ним урегулированную административно-правовыми процессуальными нормами деятельность по привлечению государственных служащих к дисциплинарной ответственности [4].
К иным разновидностям административных производств, обладающих общими чертами с дисциплинарным производством, относятся производство по делам об административных правонарушениях, производство по жалобам, производство по применению мер административного принуждения, не являющихся мерами административной ответственности, а также исполнительное производство.
Родовым для дисциплинарного производства является понятие юридического процесса. Д. Н. Бахрах определяет его как сознательную, целенаправленную деятельность, которая: 1) состоит в реализации властных полномочий субъектами публичной власти; 2) направлена на разрешение индивидуальных дел; 3) документируется; 4) регулируется юридическими нормами [5].
М. Б. Добробаба использует для характеристики дисциплинарного производства термин «служебно-деликтный процесс» и выделяет следующие признаки: 1) является формой реализации исполнительной власти; 2) объектом служебно-деликтного процесса выступает служебный спор (как разновидность административно-правовых споров); 3) имеет множественную правовую регламентацию; 4) его юридический результат всегда связан с обеспечением установленного порядка государственного управления; 5) отличается широким кругом субъектов; 6) ему присущи принципы административного процесса; 7) независимо от вида государственной службы осуществляется стадийно; 8) имеет место множественность способов защиты процессуальных прав участников служебно-деликтного процесса (административный и судебный порядок) [6].
Дисциплинарное производство по коррупционным правонарушениям представляет собой урегулированную процессуальными нормами деятельность по привлечению государственных служащих к дисциплинарной ответственности за совершение правонарушений в сфере противодействия коррупции. Основными задачами дисциплинарного производства по коррупционным правонарушениям являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение в ходе проверки обстоятельств совершения коррупционного проступка, принятие решения по ее итогам, исполнение указанного решения, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению коррупционных проступков [7].
По сравнению с общим дисциплинарным производством, дисциплинарное производство по коррупционным правонарушениям характеризуется некоторыми специальными принципами.
В качестве основного из таких принципов А. Л. Юсупов выделяет принцип неотвратимости ответственности за совершение коррупционных правонарушений, справедливо отмечая, что он в настоящее время не имеет гармоничного сочетания с отраслевым принципом усмотрения субъекта дисциплинарной власти по применению дисциплинарных взысканий [8]. Говоря о других принципах, автор заявляет, что «нынешнее состояние законодательства о государственной службе позволяет сделать вывод о том, что фактически в нем установлен принцип презумпции виновности государственных служащих, поскольку возложение на них обязанности регулярно представлять справки о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера означает, что государственный служащий считается заведомо подверженным коррупции и извлекающим неправомерные доходы в результате использования своего служебного положения, пока не докажет, что его доходы и имущество получены законно [9]».
Мы категорически не согласны с подобным суждением (равно как и с мнением ряда высокопоставленных чиновников, которые видят «презумпцию виновности» в имплементации ст. 20 Конвенции ООН против коррупции о необоснованном обогащении). Тот же принцип при желании можно усмотреть в любой обязанности по представлению информации, к примеру, в налоговые органы. На наш взгляд, к числу специальных принципов дисциплинарного производства по коррупционным правонарушениям следует отнести принцип отстранения от государственной службы лиц, совершивших умышленное и виновное правонарушение в сфере противодействия коррупции.
Применительно к коррупционным правонарушениям законодатель закрепляет особую модель дисциплинарного производства в ст. 59.3 Закона о государственной гражданской службе и схожих по содержанию статьях в законах об иных видах государственной службы.
В соответствии с ч. 1 указанной статьи взыскания за правонарушения в сфере противодействия коррупции применяются представителем нанимателя на основании доклада о результатах проверки, проведенной подразделением кадровой службы соответствующего государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений, а в случае, если доклад о результатах проверки направлялся в комиссию по урегулированию конфликтов интересов, — и на основании рекомендации указанной комиссии.
Таким образом, в отношении государственного служащего проводится не служебная проверка, урегулированная ст. 59 Закона о государственной гражданской службе, которая проводится в процессе дисциплинарного производства по иным должностным проступкам, а иная, особая проверка, которую мы, чтобы избежать путаницы в терминологии, будем называть антикоррупционной.
Основанием для проведения служебной проверки служит решение представителя нанимателя или письменное заявление гражданского служащего (ч. 1 ст. 59). Для проведения антикоррупционной проверки в п. 10 Положения устанавливается в качестве основания «достаточная информация, представленная в письменном виде в установленном порядке». Понятие «достаточная» является оценочным и, на наш взгляд, должно быть заменено на «информация, свидетельствующая о нарушении государственным служащим требований к служебному поведению, либо недостоверности (неполноты) поданных им сведений». Информация анонимного характера не может служить основанием для проверки (п. 11 Положения).
Служебная проверка проводится в течение одного месяца (ч. 6 ст. 59). Срок антикоррупционной проверки составляет до двух месяцев и может быть продлен еще на месяц (п. 12 Положения). На период проведения проверки государственный служащий может быть отстранен от замещаемой должности с сохранением денежного содержания.
Основное отличие рассматриваемых видов проверок обусловлено тем, что служебная проверка устанавливает, как правило, «внутренние» факты, а антикоррупционная проверка требует выяснения фактов, не относящихся к служебной деятельности проверяемого лица и вообще находящихся вне компетенции государственного органа (доходы государственного служащего, мотивы личной заинтересованности в конфликте, осуществление предпринимательской деятельности и др.).
Таким образом, вполне обоснован увеличенный срок антикоррупционной проверки и дополнительные полномочия кадровых служб по истребованию информации (включая запросы в правоохранительные органы, инициирование оперативно-розыскных мероприятий и т. д.). Субъекты проверки, подлежащие установлению обстоятельства, основания, правовое положение проверяемого государственного лица практически не отличаются. Вследствие этого мы подчеркнем позицию о необходимости включения в Федеральный закон о государственной гражданской службе (а также законы об иных видах государственной службы) статью об антикоррупционной проверке, по структуре и содержанию соответствующей ст. 57 о служебной проверке.
Антикоррупционная проверка может проводиться не только в отношении государственных служащих, но и лиц, претендующих на замещение должностей государственной службы. При этом имеются незначительные различия в правовом положении лица (например, оно не может быть отстранено от замещаемой должности на время проверки), а в докладе может быть сделано предложение о назначении гражданина на должность или отказе от нее. Кроме того, круг обстоятельств, подлежащих установлению, естественным образом сужается (исключается, в частности, вина). Представляется, что такая проверка могла бы регулироваться отдельным положением, что упростило бы задачу с точки зрения юридической техники.
В целом, законодательство, регулирующее дисциплинарное производство по правонарушениям в сфере противодействия коррупции, в настоящее время содержит ряд пробелов и норм, допускающих неоднозначное толкование. При этом «неправильный ответ» на любой из обсуждавшихся вопросов может повлечь незаконность увольнения и восстановление на государственной службе.
Литература:
1. Куревина Л. В. Вопрос-ответ // Отдел кадров государственного (муниципального) учреждения. 2014. № 2. С. 77–78.
2. Бахрах Д. Н. Административное право России: учебник. 3-е изд., испр. и доп. М., 2007. С. 519.
3. Братановский С. Н. Административное право: учебник. М., 2013. 921 с.
4. Носова Ю. Б. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации. Воронеж, 2011. С. 133.
5. Бахрах Д. Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. 2000. № 9. С. 7.
6. Добробаба М. Б. Служебно-деликтный процесс как составная часть административного процесса // Административное право и процесс. 2013. № 9. С. 25–27.
7. Бараненкова И. В. О некоторых проблемах привлечения военнослужащих к дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения // Право в Вооруженных Силах. 2014. № 7. С. 30–35.
8. Юсупов А. Л. Дисциплинарная ответственность за нарушение законодательства о противодействии коррупции: дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2014. С. 122.
9. Юсупов А. Л. Указ. раб. С. 136.
