6 октября 2014 года был создан проект федерального закона “Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации” (далее — законопроект). Согласно паспорту законопроекта, его разработчиком является Минэкономразвития России, сотрудник, ответственный за разработку — Карташов Илья Михайлович.
Необходимость принятия отдельного нормативно-правового акта, регулирующего основы государственного и муниципального контроля (надзора) обусловлена отсутствием правовой основы, требуемой для создания единой системы государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации. Что, в свою очередь, призвано обеспечить эффективную работу контрольно-надзорных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Основной задачей регулирования в рамках законопроекта является определение и закрепление базовых принципов и правил организации и осуществления государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации. Такие принципы и правила призваны:
‒ обеспечить создание прозрачной и эффективной доверительной системы взаимодействия между властью, гражданами и бизнесом;
‒ ослабить давление на предпринимателей;
‒ способствовать формированию добросовестную конкуренцию;
‒ обозначить конкретные границы государственного и муниципального контроля и надзора;
‒ повысить эффективность и результативность контрольно-надзорной деятельности;
‒ обеспечить наиболее эффективное использование бюджетных средств.
Законопроект успешно прошел оценку регулирующего воздействия, процедуру независимой антикоррупционной экспертизы и на момент написания настоящей выпускной квалификационной работы одобрен Правительственной комиссией по законопроектной деятельности и будет рассмотрен на заседании Правительства Российской Федерации.
Законопроект закрепляет основополагающие термины и определения, необходимые в рамках осуществления государственной контрольно-надзорной деятельности.
В соответствии со статьей 2 законопроекта, государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль — осуществляемая в пределах установленных полномочий деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных уполномоченных органов и организаций, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений гражданами и организациями, их руководителями, должностными лицами и иными работниками (при исполнении должностными лицами и иными работниками должностных (служебных) обязанностей), их представителями (далее также — граждане и организации) обязательных требований, принятие предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов и организаций по систематическому анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности гражданами и организациями, по организации и проведению мероприятий по профилактике нарушений указанных требований.
Существенное значение для последующей оценки осуществляемого контроля (надзора) имеет тот факт, что в рамках законопроекта обозначены также такие термины как: общественно значимый результат, результативность и эффективность государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.
Так, под общественно значимым результатом государственного контроля (надзора) и муниципального контроля понимается минимизация вреда охраняемым законом ценностям. Результативность государственного контроля (надзора) и муниципального контроля обозначена как степень достижения общественно значимых результатов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, выражающихся в минимизации причинения вреда охраняемым законом ценностям в соответствующей сфере деятельности. В свою очередь эффективность государственного контроля (надзора) и муниципального контроля представлена как степень устранения риска причинения вреда охраняемым законом ценностям с учетом используемого объема трудовых, материальных и финансовых ресурсов, а также уровня вмешательства в деятельность граждан и организаций.
Ранее обозначенные выше термины не были закреплены на уровне федерального законодательства, и в настоящее время такая регламентация является показательной в части развития понятийного аппарата в рамках государственного контроля (надзора). Однако формулировки, полученные по итогам прохождения законопроекта ряда этапов его формирования и согласования, носят достаточно общий характер, что было отмечено председателем комитета Государственной Думы РФ по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательств Жигаревым С. А. По его мнению, отсутствие четких определений таких понятий, как “общественно-значимый результат”, “обязательные требования” и “принципы контрольно-надзорной деятельности”, затруднят правоприменение, т. к. сотрудникам, осуществляющим надзорные функции необходимо буквальное толкование.
Статья 3 законопроекта закрепляет основные принципы организации и осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Среди них обозначены принципы: законности, результативности и стратегической направленности, эффективности, пропорциональности, ответственности, межведомственной ответственности, объективности, независимости, компетентности, превентивной направленности, стимулирования добросовестности, разграничения полномочий, информационной открытости органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль.
В статьях 9 и 10 законопроекта представлены определения предмета и объекта государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.
Предметом государственного контроля (надзора) и муниципального контроля является соблюдение гражданами и организациями обязательных требований.
Объектами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля являются:
‒ деятельность и действия (бездействия) граждан и организаций;
‒ производственные объекты;
‒ результаты деятельности граждан и организаций, в том числе продукция (товары), работы и услуги.
Стоит отметить, что представленные в законопроекте формулировки достаточно четко обозначают круг объектов и предмет государственного контроля (надзора), что, в свою очередь, должно внести ясность при его осуществлении.
Существенным дополнением является пункт 5 статьи 12 законопроекта, закрепляющий обязанности должностных лиц органов государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального. Такое регламентирование может способствовать тому, что граждане и организации, в отношении которых осуществляется государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль, будут уведомлены о границах полномочий должностных лиц, такой контроль (надзор) осуществляющих.
Наиболее приоритетной из обязанностей является необходимость соблюдения действующего законодательства Российской Федерации, а также прав и законных интересов физических и юридических лиц, при осуществлении в отношении них государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.
Закреплена также и обязанность должностных лиц органов государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля обеспечивать исполнение предоставленных им полномочий по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований своевременно и в полной объеме.
Проведение мероприятий государственного контроля (надзора) и муниципального контроля должно обеспечиваться должностными лицами исключительно на законном основании и только во время исполнения ими служебных обязанностей, в случае взаимодействия с гражданами, организациями. Также регламентируется обязанность должностных лиц органов государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля представлять в рамках осуществления мероприятий государственного контроля (надзора) и муниципального контроля служебные удостоверения и иные документы, регламентированные федеральными законами РФ.
Помимо обязанности по предоставлению документов (включая сведения о согласовании проверки органами прокуратуры в случае, если ее согласование предусмотрено федеральными законами) на должностных лиц возложена обязанность по соблюдению прав лиц, в отношении которых осуществляется государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль, присутствовать при проведении мероприятий государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, а также давать разъяснения в отношении вопросов, связанных с предметом государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.
В дополнение к обязанности должностных лиц предоставлять документы, обосновывающие проведение мероприятий в рамках государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, на них возложена обязанность знакомить гражданина, руководителя организации, их представителей с результатами проведения государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.
С целью корректного определения мер, необходимых к применению в связи с выявленными нарушениями, на должностных лиц, согласно положениям законопроекта, возложена обязанность учитывать соответствие принимаемых мер тяжести выявленных нарушений, а также их потенциальной опасности для охраняемых законом ценностей. Необоснованное ограничение прав и законных интересов граждан, организаций, неправомерный вред их имуществу допускаться не должны.
В случае обжалования в порядке, регламентированном законодательством Российской Федерации, физическими и юридическими лицами действий должностных органов, последние обязаны доказывать обоснованность своих действий.
Сроки проведения мероприятий государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, закрепленные законодательством Российской Федерации должны быть соблюдены должностными лицами в рамках осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.
В дополнение к изложенному должностным лицам, осуществляющим государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль запрещается требовать от физических и юридических лиц не установленные законодательством Российской Федерации документы и сведения.
Однако, несмотря на достаточно широкий перечень обязанностей должностных лиц в рамках осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, отсутствуют какие-либо гарантии по их соблюдению. Это обусловлено незначительными размерами штрафов для контролеров.
Представители бизнеса акцентируют внимание на недостаточной ответственности должностных лиц за превышение полномочий. Президент Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ» и НП «ОПОРА» Калинин А. С. в рамках «нулевых» чтений законопроекта «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора)», обратил внимание на несоответствие многомиллионных штрафов для предпринимателей и штрафа за необоснованную проверку для контролеров в размере трех тысяч рублей.
Обозначенная позиция была также поддержана управляющим директором Управления корпоративных отношений и правового обеспечения, РСПП Варвариным А. В.: «Если не будет изменений, мы никогда не заставим чиновников работать добросовестно».
Важное место в новой системе государственного контроля (надзора) и муниципального контроля занимает организация национальной системы управления рисками при его осуществлении.
В качестве основных целей национальной системы управления рисками в законопроекте выделены:
‒ достижение более высокого уровня законности и безопасности в определенных областях деятельности;
‒ ослабление избыточного административного давления на физических и юридических лиц.
В качестве задач национальной системы управления рисками выделены:
‒ приоритезация внимания органов государственной власти и органов местного самоуправления в отношении сфер деятельности и объектов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, связанных с повышенными рисками;
‒ наиболее эффективное использование ресурсов органов государственной власти и органов местного самоуправления (включая материальные, финансовые, трудовые и иные ресурсы);
‒ снижение уровня вмешательства в деятельность физических и юридических лиц с низким уровнем риска, а также стабильным добросовестным поведением.
Согласно статье 24 законопроекта, в национальную систему управления рисками будут включены следующие элементы:
1.Определение национальных приоритетов, направленных на минимизацию рисков в определенных областях деятельности.
Допустимый (приемлемый) уровень риска будет обозначен органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля, на основании значений показателей результативности, обозначенных в качестве целевых, в порядке, регламентированном Правительством Российской Федерации.
2.Обеспечение эффективного взаимодействия на межведомственном уровне по реализации национальных приоритетов, направленных на минимизацию рисков.
В случае, если для органов государственной власти и органов местного самоуправления утверждены межведомственные показатели результативности, такие органы обязаны обеспечить согласование методики оценки рисков, а также обмен информацией о рисках в рамках конкретной области деятельности, с другими органами, для которых установлены данные показатели, в порядке, регламентированном Правительством Российской Федерации.
3.Организация ведомственных систем управления рисками в определенных областях деятельности.
С целью планирования контрольно-надзорной деятельности, ее осуществления и привлечения физических и юридических лиц к установленной законодательством Российской Федерации ответственности, законопроект регламентирует конкретный перечень форм государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.
Согласно статье 30 законопроекта в данный перечень включены::
‒ проверка;
‒ плановое (рейдовое) обследование;
‒ мониторинг;
‒ контрольная закупка;
‒ постоянный государственный контроль (надзор).
Для определения форм государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, которые должны быть применены при осуществлении конкретного вида государственного контроля (надзора) и муниципального контроля необходимо руководствоваться федеральными законами, а в случае их отсутствия — положениями о видах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.
В рамках осуществления контрольно-надзорной деятельности органы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля собирают ряд доказательств. К таким доказательствам статья 48 законопроекта относит любые фактические данные, используя которые должностные лица органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля устанавливают наличие или отсутствие нарушений обязательных требований.
Законопроектом закрепляется запрет на использование доказательств, полученных с нарушением закона, а также возлагается на органы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля бремя доказывания несоблюдения физическими и юридическими лицами обязательных требований.
Важным аспектом законопроекта является содержание в нем норм, касающихся проверочных листов. В соответствии со статьей 54 законопроекта, должностное лицо органа государственного контроля (надзора) или муниципального контроля вправе осуществлять оценку соответствия объекта контроля (надзора) обязательным требованиям посредством применения контрольных списков вопросов (проверочных листов). Данное положение действует в отношении отдельных видов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Однако в некоторых случаях для должностных лиц органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля может быть закреплена обязанность использовать проверочные листы (списки контрольных вопросов) при проведении плановой проверки. Данная обязанность может быть регламентирована положением о виде федерального государственного контроля (надзора), порядком организации и проведения отдельных видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
Общие требования к содержанию проверочного листа также отражены в законопроекте. Так, он должен включать в себя список обязательных требований, соблюдение которых является предметом государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Перечень должен быть максимально конкретным и не носить общий либо отсылочный характер. Также в перечень должны быть включены ссылки на положения нормативных правовых актов, регламентирующих обязательные требования.
В законопроекте обозначены требования к самим формулировкам, содержащимся в проверочном листе, к примеру они должны исключать возможность двоякого толкования. Ответы на представленные требования должны быть выражены в форме количественного показателя либо однозначного ответа («да», «нет», «не требуется»). Содержание перечня зависит от категории риска, класса опасности, к которым отнесен объект контроля (надзора).
20 июля 2017 года в рамках конференции “Реформа контрольно-надзорной деятельности” был проведен круглый стол “Разработка и использование проверочных листов для повышения эффективности контрольно-надзорных мероприятий и доступности информации для подконтрольных субъектов”. В рамках заседания участники рассмотрели вопросы, касающиеся разработки проверочных листов, их применения в работе инспекторов и потенциальной выгоде от введения практики использования чек-листов для поднадзорных объектов.
Основные проблемы, связанные с разработкой проверочных листов, были отмечены Агеевой Н. В., управляющим партнером Консалт-бюро «Ставка»: «На текущем этапе это целый ряд аспектов, которые нужно учитывать: выбор обязательных требований для включения в проверочные листы, формулировка обязательных требований, вносимых в проверочные листы, способ проверки выполнения обязательных требований, включенных в проверочные листы и сама структура проверочных листов и привязка к виду деятельности».
Очевидно, что в настоящее время практика разработки и применения чек-листов только начинает складываться. Однако уже с 1 октября 2017 года начали осуществлять проверки с использованием проверочных листов такие организации, как: Росприроднадзор, МЧС, Роспотребнадзор, Россельхознадзор, Ространснадзор. С 2018 года применять чек-листы начнут и остальные контролирующие органы.
Принятие законопроекта в рамках Реформы контрольно-надзорной деятельности с учетом всех обозначенных факторов и положений должно способствовать снижению административных и финансовых издержек граждан и организаций при осуществлении государственной контрольно-надзорной деятельности, достижению определенного уровня прозрачности деятельности контрольно-надзорных органов, оптимизации использования ряда ресурсов при осуществлении контрольно-надзорной деятельности, введению единых подходов для всех видов государственного и муниципального контроля (надзора).
Литература:
- Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления. М. — 1974.
- Тарасов А. М. Государственный контроль в России. — М. — 2008.
- Мицкевич Л. А., Васильева А. Ф. Государственный контроль (надзор) и бизнес. Баланс прав и обязанностей «Издательство Проспект», 2017
- Маштакова Е. А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М.
- Тарасов А. М. Государственный контроль в России. — М. — 2008
