Государственный заказ на научно-техническую и инновационную продукцию в системе обеспечения общественных потребностей и управления развитием

Государственный заказ на научно-техническую и инновационную продукцию становится значимым фактором реализации государственной научно-технической и инновационной политики и механизмом обеспечения государственных нужд, в связи с чем приобретают актуальность теоретические, методологические и прикладные аспекты исследования природы государственных нужд в научно-технической и инновационной продукции в их связи с общественными потребностями и государственного заказа как механизма обеспечения государственных нужд.

Теоретическая база

Отдельные аспекты проблемы общественных потребностей и функционирования общественного сектора отражены в трудах Л.И. Абалкина, В.Г. Варнавского, Р.С. Гринберга, Н.Д. Кондратьева, Б.М. Левина, Б.З. Мильнера, Р.М. Нуреева, Ю.М. Осипова, Д.А. Рубвальтера, В.М. Рутгайзера, Г.В. Фадейчевой, В.К. Фальцмана, Г.И. Черкасова, Л.И. Якобсона. В зарубежной литературе эти вопросы нашли отражение в работах Э. Аткинсона, Х. Вэриана, К. Гамильтона, П. Джексона, А. Исаксена, Ф. Нитти, Д. Норта, М. Олсона, Р. Пиндайка, Ж. Сисмонди, Дж. Стиглица, Г. Ходжсона, К. Эрроу.

Вопросы теории и методологии развития государственных закупок в отечественной литературе наиболее всесторонне отражены в трудах В.А. Федоровича, а также в работах А.Е. Иванова, М.Н. Козина, А.П. Патрона, Д.А. Рубвальтера, В.И. Смирнова, И.И. Смотрицкой и др. В зарубежной литературе общие и частные вопросы теории и методологии государственных закупок нашли отражение в работах таких авторов как А. Алчиан, С. Арроусмит, Г. Демсец, А. Дэвис, У. Кейс, М. Линдерс, Дж. Стиглиц, О. Уильямсон.

В данной статье общественные потребности рассматриваются как объективные информационные микро- и макрохозяйственные связи, отражающие механизм выхода из состояния нарушенного равновесия между социумом и соответствующей ему хозяйственной системой, как многомерное социально-экономическое явление, формирующее функциональное хозяйственное пространство и включающее потребности общественного развития, структурообразующие потребности, потребности в результатах процесса общественного воспроизводства, потребности отдельных индивидов [1].

Государственные нужды представляют собой потребности Российской Федерации и ее субъектов в товарах, работах, услугах, необходимых для реализации возложенных на них функций и полномочий [2]. Рассматривая контрактную (договорную) теорию общества и государства (Дж. Локк, Дж. Бьюкенен, Д. Норт), которая легла в основу современной теории общественного выбора, можно прийти к выводу о том, что большинство функций, выполняемых современным демократическим государством, так или иначе связано с удовлетворением общественных потребностей, то есть государственные нужды формируются под воздействием системы общественных потребностей. Государственный заказ на товары, работы, услуги является одним из механизмов обеспечения государственных нужд и, соответственно, части общественных потребностей.

Общественные потребности в научно-технической и инновационной продукции можно рассматривать как минимум с трех различных, но не взаимоисключающих позиций, выделяя общественные потребности в научно-технической продукции как в знании, которое является публичным благом; общественные потребности в научно-технической продукции, необходимой для удовлетворения общественных потребностей в инновационной продукции; общественную потребность в развитии научно-технической и инновационной сферы как необходимое условие реализации потребностей общественного развития.

Рассмотрение общественных потребностей в научно-технической продукции как в знании, которое является публичным благом, опирается на современную теорию экономики знаний, которая исходит из того, что в современной экономике знание является полноценным экономическим благом, хотя и обладает специфическими особенностями, и может быть частным (рыночным) или общественным (публичным).

Рассмотрение общественной потребности в развитии научно-технической и инновационной сферы в качестве необходимого условия реализации потребностей в общественном развитии опирается на современные теории экономического роста: к настоящему времени в научной среде достигнут консенсус относительно того, что из четырех определяющих экономический рост факторов – труда, капитала, природных ресурсов и научно-технического прогресса – последний в долговременном плане признается решающим.

Современная экономическая наука располагает тремя версиями рыночной экономики [3, с. 213 – 215]. Первая версия – смитсианская экономика, в которой механизм конкуренции обеспечивает равновесие, при котором спрос равен предложению, цена – предельным издержкам, а доход от продажи товаров и услуг полностью возмещает издержки производства. Вторая версия – шумпетерианская экономика, которая распространяется на особую группу экономических благ (информацию, знания, продукты науки, культуры и образования), специфика которых заключается в том, что произведенные, как правило, в форме обычных (делимых) продуктов, они превращаются в итоге в интеллектуальный потенциал общества, проявляющий свойства публичного блага – каждый дополнительный его «пользователь» не увеличивает издержек создания этого потенциала. В шумпетерианской экономике, развитие которой основано на инновациях, механизмах присвоения технологической и интеллектуальной ренты, цены, вообще говоря, выше предельных издержек. Третья версия – баумолевская экономика, характеризующая производство и потребление благ, страдающих «болезнью цен», суть которой заключается в том, что издержки производства многих продуктов науки, образования и культуры объективно превышают доходы от их реализации на рынке. Однако без продуктов, произведенных в баумолевской экономике, не могут появиться и многие продукты шумпетерианской экономики, вследствие чего возникает общественная потребность в государственной поддержке создания продуктов баумолевской экономики, необходимых для формирования современной шумпетерианской экономики.

Результаты опросов показывают, что значительная часть руководителей отечественных предприятий считает целесообразным увеличение государственного заказа у научных организаций по приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники с последующей передачей полученных результатов в реальный сектор экономики [4, с. 368 – 369]. Как показывает зарубежный опыт, такая позиция отечественного бизнеса не является необоснованной. В развитых странах механизмы государственного заказа и трансфера технологий являются связующим звеном между государственными научными организациями, разрабатывающими технологии, и частным бизнесом, внедряющим эти технологии. В России эта проблема особенно актуальна в связи с особенностями организации научного комплекса, существующего в значительной степени автономно от промышленности; около 70% российских научных организаций являются государственными, и в нашей стране до сих пор не устранены барьеры и не выработаны эффективные механизмы прямого взаимодействия государственных научных организаций с субъектами реального сектора экономики.

В данной статье предлагаются следующие определения государственного заказа на научно-техническую техническую и инновационную продукцию[1].

Государственный заказ на научно-техническую продукцию – это заказ государства на выполнение научных исследований и разработок и оказание научно-технических услуг. Результатом реализации государственного заказа на научно-техническую продукцию являются новые знания и решения, зафиксированные на том или ином материальном носителе, а также в некоторых случаях создание прототипов, организация пилотного производства, результаты промышленного проектирования и технологических разработок.

Государственный заказ на инновационную продукцию – это заказ государства на разработку, производство и поставку продукции, которая согласно результатам исследования внутреннего (мирового) рынка будет являться новой для внутреннего (мирового) рынка и (или) для практики государственного управления. Результатом реализации государственного заказа на инновационную продукцию является готовая продукция – товары, работы, услуги.

Особенности системы государственного заказа в России и странах ОЭСР

Формирование государственных нужд и государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию непосредственно или опосредованно связано со стратегическими и текущими потребностями государства, обусловленными функциями, целями и задачами последнего во всех сферах его деятельности, и происходит двумя потоками, на базе двух качественно различных процессов. В первом случае государство является конечным и единственным потребителем заказываемой продукции, характеристики которой определяются государством с целью максимального удовлетворения своих потребностей с учетом финансово-экономических и технологических ограничений, такая ситуация характерна для НИОКР и продукции военного назначения, а также не имеющих перспектив коммерческого освоения. При разработке технологий двойного назначения и продукции, имеющей перспективы коммерческого освоения, на этапе формирования государственных нужд целесообразно взаимодействие с бизнес-сообществом при первостепенном учете интересов государства – ключевого конечного потребителя научно-технической и инновационной продукции. Во втором случае, когда государство выступает в качестве субъекта, заказывающего научно-техническую и инновационную продукцию с целью ее последующей передачи на тех или иных условиях другим конечным потребителям, характеристики заказываемой государством научно-технической и инновационной продукции должны определяться с учетом интересов конечных потребителей этой продукции. В настоящее время соответствующих механизмов не предусмотрено, и в результате возникает ситуация, когда новые технологии, разработанные в рамках ФЦП за счет средств федерального бюджета, оказываются невостребованными.

При формировании государственных нужд и государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию возникает проблема определения приоритетных потребностей бизнеса, общества, государства и соответствующих приоритетных направлений научно-технологического развития. В настоящее время действуют Приоритетные направления развития науки, технологий и техники РФ и Перечень критических технологий РФ, утвержденные Президентом РФ в 2006 г. В 2009 г. Правительством РФ были утверждены Правила формирования, корректировки и реализации приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в Российской Федерации и перечня критических технологий Российской Федерации [5]. Предусмотренные Правилами принципы и нормы формирования и реализации приоритетных направлений научно-технологического развития страны в целом соответствуют мировой практике, однако для их практического применения требуется их уточнение и конкретизация. Основной недостаток Правил связан недостаточным учетом потребностей, прогнозов и экспертных оценок бизнес-сообщества при формировании и реализации приоритетных направлений научно-технологического развития. Правилами предусматривается привлечение представителей промышленных предприятий и бизнес-сообщества на этапе экспертизы предложений по формированию и корректировке приоритетных направлений и перечня критических технологий, однако привлечение бизнеса к собственно подготовке предложений и мониторингу за ходом реализации приоритетных направлений не предусмотрено: на данных этапах предусматривается привлечение представителей госкорпораций, однако этого недостаточно, так как госкорпорации представляют не все ключевые сектора российской экономики.

Окончательное формирование и реализация значительной части федеральных государственных нужд и федерального государственного заказа на научно-техническую продукцию происходит в рамках ФЦП. Правовые основы формирования ФЦП заложены Порядком разработки и реализации ФЦП, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 26.06.1995 № 594. К настоящему времени назрела необходимость совершенствования механизмов разработки и реализации ФЦП, а также механизмов мониторинга и контроля за реализацией ФЦП и оценки их результативности. Несмотря на то, что за последние годы в Порядок разработки и реализации ФЦП были внесены многочисленные изменения, в целом идеология формирования и реализации ФЦП осталась прежней.

Среди ключевых недостатков, характерных для большинства реализуемых ФЦП, можно выделить: недостаток межведомственной координации при разработке и реализации программ; отсутствие комплексной оценки вклада ФЦП в достижение целей деятельности Правительства РФ; низкий уровень контроля за ходом реализации программ; слабое участие бизнеса в софинансировании, выполнении и использовании результатов ФЦП. Невысокая заинтересованность бизнеса в софинансировании ФЦП обусловлена недостаточным учетом его интересов, возможностей и рисков в процессе разработки ФЦП, что представляется особенно неверным при формировании в рамках ФЦП государственного заказа на НИОКР, результаты которых могут иметь перспективы коммерческого освоения. На основных этапах разработки и мониторинга реализации ФЦП (собственно формирование ФЦП, определение перечня программных мероприятий, экспертиза, оценка) участие ни бизнеса, ни науки не предусмотрено.

Федеральная законодательная и нормативно-правовая база в области размещения государственного заказа, действовавшая в 1992 – 2004 гг., оставляла возможность учитывать особенности заказываемых товаров, работ и услуг, обусловленные спецификой деятельности ведомств, и регламентировать процедуры размещения таких заказов ведомственными нормативно-правовыми актами. Разумная гибкость федеральной законодательной и нормативно-правовой базы позволяла отдельным ведомствам, включая Миннауки России и его правопреемников, проводить работу по созданию и совершенствованию ведомственной нормативно-правовой базы размещения государственного заказа на научно-техническую продукцию. Указом Президента РФ от 08.04.1997 № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» вводилась обязательность конкурсных процедур при закупке товаров (работ, услуг) для государственных нужд.

С 1 января 2006 г. размещение государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Ключевым недостатком Закона, из которого вытекают и многие другие его недостатки, является то, что он не учитывает особенности отдельных групп товаров, работ, услуг. Законом устанавливаются одинаковые правила и процедуры размещения заказов на товары массового производства, выполнение работ и оказание услуг, для которых существует функционирующий рынок, и размещения заказов на выполнение работ (включая НИОКР) и оказание услуг, для которых функционирующий рынок отсутствует, разработку, производство и поставку сложной техники и технических систем. Закон ориентирован на закупку товаров массового и серийного производства, стандартизированных работ и услуг, регламентация государственных закупок сложных работ (включая НИОКР и работы научно-производственного характера), «интеллектуальных» услуг практически отсутствует.

В ведущих зарубежных странах особенности НИОКР и иных сложных работ так или иначе учитываются. В США все заказы делятся на семь групп, учитывающих особенности соответствующих групп товаров, работ, услуг и предусматривающих специальные способы размещения заказа и соответствующие виды контрактов. В странах ЕС такого деления нет, однако НИОКР и «интеллектуальные» услуги рассматриваются в качестве исключения из общих правил, для этих работ и услуг предусмотрены способы размещения заказа, учитывающие их особенности.

При размещении государственных заказов сложными считаются работы, при проведении тендера на выполнение которых государственному заказчику затруднительно или невозможно заранее разработать окончательные требования к результатам работ, к их техническим, функциональным, качественным, коммерческим и иным характеристикам, критерии оценки результативности. Другая особенность сложных товаров, услуг и работ, включая НИОКР, которую необходимо учитывать при размещении заказов и которая должна найти отражение в контракте, состоит в вероятностном характере получения конечного результата с заранее заданными характеристиками: нередко в ходе выполнения НИОКР и сложных работ, включающих НИОКР, выясняется, что требуемый результат объективно недостижим либо, напротив, возможно достижение результата с лучшими характеристиками, чем предполагалось изначально.

Серьезной проблемой при размещении заказов на НИОКР, сложные работы и реализацию крупных научно-производственных проектов является обязанность государственного заказчика указывать в извещении о проведении конкурса начальную (максимальную) цену контракта. Изменение начальной (максимальной) цены контракта в сторону ее повышения невозможно, даже в том случае если это объективно необходимо для качественного выполнения работ и наиболее полного обеспечения государственных нужд.

Закон не допускает проведение двухэтапного конкурса, во всем мире доказавшего свою эффективность при размещении заказов на сложную продукцию и НИОКР, когда конкурсная документация в силу объективных причин не может быть достаточно конкретной. В условиях неполноты информации о качественных и технических характеристиках заказываемых сложных работ (услуг) двухэтапный конкурс позволяет государственному заказчику на первом этапе восполнить эту неполноту и сформулировать эти характеристики в полном объеме, а на втором этапе выбрать наилучшие конкурсные заявки с учетом ценового критерия. Процедура двухэтапного конкурса предусмотрена Типовым законом ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг», нормами ВТО и директивами ЕС, регулирующими государственные закупки, и используется в США и большинстве европейских стран; в США и некоторых европейских странах при необходимости, при размещении особенно сложных заказов используется процедура многоэтапного конкурса. Двухэтапный конкурс использовался и в России в период с 1997 по 2005 гг.

Недостатком действующего законодательства является также чрезмерный упор на ценовые критерии при оценке и сопоставлении заявок в ущерб таким критериям как функциональные и качественные характеристики продукции и квалификация участников конкурса: удельный вес суммы этих критериев при оценке и сопоставлении заявок на выполнение работ и оказание услуг не может превышать 40%, при размещении заказа на выполнение НИОКР и некоторые другие виды работ – 65%. При этом установление квалификационных требований к участникам размещения заказа является правом, а не обязанностью заказчика, а при размещении заказов на поставки товаров и вовсе запрещено, что сказывается и на качестве конкуренции, и на качестве реализации государственного заказа.

Однозначное деление в Законе всех предметов заказа на товары, работы и услуги создает сложности для заказчиков научно-производственных работ, результатом которых становятся производство и поставка инновационной продукции (новой техники, технических систем): в данном случае неясно, что является предметом заказа – сама продукция или работы по ее разработке и созданию. В результате заказчику проще разбить заказ на несколько стадий, и по каждой из них провести конкурс, однако проведение нескольких конкурсов вместо одного приводит к дополнительному расходованию бюджетных средств, создает дополнительную нагрузку на заказчиков и участников конкурса и самое главное – может негативно сказаться на качестве реализации заказа. Последнее обстоятельство обусловлено тем, что большинство сложных работ научного и научно-производственного характера являются комплексными, и каждой из них присуще основное свойство сложных систем – целостность, присущие сложной работе элементы (способы, методы решения задач, отдельные виды работ) в рамках единой задачи не могут рассматриваться и выполняться отдельно. Поэтому деление сложной работы как предмета конкурса на части методически неправильно, так как при этом может существенно измениться состав и содержание технических требований и оценочных критериев. В США подобная проблема решается через заключение долгосрочных контрактов-программ, включающих все стадии реализации научно-производственного проекта – от научных исследований до производства и поставки конечного продукта; в России из-за особенностей бюджетного законодательства (ст. 72 БК РФ) заключение долгосрочных государственных контрактов (на срок более трех лет) осуществляется в особом порядке, определяемом Правительством РФ, и требует в каждом конкретном случае распоряжения Правительства РФ [6].

Вероятностный характер получения результатов с заранее заданными характеристиками при выполнении НИОКР и других сложных работ приводит к определенной волатильности фактической стоимости работ, объемы и виды работ подвержены уточнению и корректировке в ходе их выполнения в зависимости от полученных результатов. Это позволяет говорить о необходимости и неизбежности в отдельных случаях корректировки предмета заказа и цены контракта. Однако Законом № 94-ФЗ изменение условий государственного контракта, включая установленную цену, по соглашению сторон и в одностороннем порядке не допускается. Законом предусмотрены отдельные исключения, в том числе возможность изменения объема НИОКР, но не более чем на 10%; возможность корректировки предмета государственного заказа не предусмотрена.

Формирование и реализация государственного заказа на выполнение НИОКР и разработку инновационной продукции в США, на уровне ЕС и в отдельных странах ЕС осуществляется посредством научно-технических программ. В этих странах распространена практика составления логических моделей (концептуализации) правительственных программ, составления графической схемы, иллюстрирующей причинно-следственные связи между элементами программы. Логические модели дают наглядное представление о том, на решение каких проблем направлена программа, каковы ее цели и задачи, промежуточные и конечные результаты, необходимые ресурсы, а также позволяют установить предположительные сроки реализации программы. Логические модели программ являются основой мониторинга их результативности. Порядок разработки и реализации российских ФЦП подобной концептуализации не предусматривает, и не всегда можно точно определить, каким образом планируемые расходы и мероприятия должны привести к достижению намеченных целей.

В США распространены как контракты, в которых НИОКР является единственным или основным предметом заказа, так и контракты, которые предусматривают выполнение НИОКР в качестве одного из промежуточных этапов, необходимых для разработки заказываемой технологии или разработки и производства заказываемой техники и технических систем.

Все многообразие контрактных отношений государства и его подрядчиков реализуется в США в рамках Федеральной контрактной системы (ФКС). Правовую основу ФКС составляют два фундаментальных законодательных блока – Кодекс федерального регулирования и Федеральное контрактное право.

Кодекс федерального регулирования содержит специальный раздел[2], детально регламентирующий процедуры планирования, размещения, управления реализацией и контроля за качеством исполнения государственных заказов. Федеральное контрактное право представляет собой блок законов, регламентирующих заключение на территории США любых контрактов, включая контракты на выполнение заказов для государственных нужд.

ФКС включает следующие основные блоки: планирование государственных заказов; размещение государственных заказов; заключение государственного контракта; управление федеральным контрактом; завершение исполнения федерального контракта, прием результатов реализации контракта.

Кодексом федерального регулирования предусмотрены различные способы размещения заказа в зависимости от особенностей предмета заказа, включая двухэтапные и многоэтапные торги; выбор того или иного способа регламентирован. Пристальное внимание уделяется квалификации, профессионализму и репутации участников размещения заказов; установление квалификационных требований к участникам во многих случаях является не правом, а прямой обязанностью заказчика.

В зависимости от особенностей предмета заказа и от того, насколько точно возможно заранее рассчитать финансовые показатели, применяются различные виды контрактов. Американское законодательство предусматривает около 100 детально регламентированных видов контрактов. Типология государственных контрактов США включает три типа контрактов по их ценовым характеристикам: контракты с фиксированной ценой, контракты на основе возмещения издержек, нестандартные контракты.

Заслуживает внимания набирающая популярность в странах ЕС концепция sustainable procurement (государственные закупки в целях устойчивого развития), как в области текущих расходов на государственные нужды, так и в отношении длительных инвестиционных проектов. В новой концепции существенная роль отведена стимулирующим мероприятиям в сфере государственных закупок для реализации трех базовых принципов (triple baseline) – экономичности, экологичности и социальной полезности закупок. Среди европейских стран наиболее комплексные и масштабные задачи в этой области сформулированы в Великобритании, где установлены приоритеты закупочной политики, призванные обеспечить развитие инновационной функции системы общественных закупок в целях экономии электроэнергии, водопотребления, сокращения отходов, повышения эффективности использования  невозобновляемых видов ресурсов [7].

Направления развития системы государственного заказа в России

Эффективность системы государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию следует рассматривать на трех уровнях. При рассмотрении обеспечения конкретной потребности государства и соответствующего государственного заказа, можно говорить об эффективности размещения и реализации конкретного государственного заказа. В этом случае под эффективностью понимается получение результата, который максимально соответствует сформулированным требованиям и ожиданиям государственного заказчика, или превосходит их, при наименьших расходах бюджета. Под эффективностью системы государственного заказа в данной статье понимается максимальное удовлетворение общественных потребностей, выраженных через государственные нужды, при существующих финансовых, производственных, технологических, научно-технических и др. ограничениях. Следовательно, оценка эффективности системы государственного заказа подразумевает не только оценку эффективности размещения и реализации заказа, но и оценку эффективности формирования государственных нужд и государственного заказа, нацеленности расходов государства на реализацию актуальных общественных потребностей. Интегральная эффективность системы государственного заказа включает в себя результативность как соответствие общественных расходов и достигаемых с их помощью результатов конкретным целям, экономичность как достижение результата при наименьших расходах бюджета и «внешнюю эффективность» как влияние системы государственного заказа на экономику страны, которое можно оценить через мультипликативные эффекты. Относительно системы государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию можно также говорить об эффективности реализации инновационной функции государственного заказа.

В процессе формирования, размещения и реализации государственного заказа государство, наука и бизнес должны выступать в качестве равноправных субъектов при координирующей роли государства. Взаимодействие государства с научным и предпринимательским сообществом на этапе формирования государственных нужд и государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию особенно актуально в современной экономике знаний, в которой становится всё сложнее отделить производителя от потребителя: производители знаний сближаются с их потребителями, активно взаимодействуют в процессе производства нового знания, как следствие в отношении знания как продукта не всегда можно четко идентифицировать, кто его произвел, а кто – потребил. Процесс формирования государственных нужд и государственного заказа должен носить интерактивный характер и быть основанным на выработке согласованных решений на базе информационных потоков «снизу вверх» и сверху вниз». Целью подхода «снизу вверх» является выявление и содействие заполнению имеющихся на рынке ниш (market pull). Целью подхода «сверху вниз» является реализация отобранных государством приоритетов и преодоление провалов рынка (technology push).

На первом этапе должны быть организованы три потока предложений по формированию приоритетных направлений научно-технологического развития [8, с. 24] – от государственных органов исполнительной власти, научного сообщества (Российской академии наук и других государственных академий наук, Ассоциации государственных научных центров), предпринимательского сообщества (Российский союз промышленников и предпринимателей, Торгово-промышленная палата, ОПОРА России, отраслевых ассоциаций).

На втором этапе необходимы обработка и анализ поступивших предложений и окончательное определение приоритетных направлений научно-технологического развития. Ключевую роль в повышении эффективности формирования и реализации государственных нужд и государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию должно сыграть внедрение в практику государственного управления и планирования технологических дорожных карт на основе выбранных приоритетов научно-технологического развития и критических технологий. Выбранные приоритеты научно-технологического развития, перечень критических технологий и разработанные технологические дорожные карты должны являться основой окончательного формирования государственных нужд и государственного заказа в рамках ФЦП.

Целесообразно разделить государственные заказы на несколько групп, выделив в частности заказы на выполнение НИОКР и заказы на сложную (в том числе инновационную) продукцию.

Выделение заказов на выполнение НИОКР в качестве отдельной группы представляется целесообразным в силу ряда причин, основная из которых состоит в том, что даже при относительно точной идентификации заказчиком своих потребностей в результатах НИОКР, достаточно трудно, а иногда невозможно, заранее описать работы и методы, которые должны привести к получению требуемого результата, а также заранее оценить вероятность успеха и необходимый объем работ при различных технических подходах; более того, в ходе реализации заказа на выполнение НИОКР в свете полученных промежуточных результатов может поменяться и сам предмет заказа. Критериями сложности продукции могут являться ее оригинальность (отсутствие аналогов на рынке), значительная новизна, необходимость взаимодействия различных научных, промышленных и иных организаций при ее разработке и производстве.

При подготовке к размещению заказа на выполнение НИОКР и заказа на сложную продукцию следует предусмотреть право заказчика на опубликование предварительного приглашения к участию в конкурсе и проекта конкурсной документации с указанием места и времени обсуждения предварительного приглашения и проекта конкурсной документации с целью разъяснения потенциальным исполнителям положений конкурсной документации и/или получения заказчиком предложений потенциальных исполнителей по поводу технических, технологических и качественных характеристик предмета заказа, а также по оптимизации финансовой составляющей заказа.

Размещение заказа путем двухэтапного (многоэтапного) конкурса целесообразно если в результате обсуждения предварительного приглашения и проекта конкурсной документации заказчик выяснил, что реализация потребности государства возможна с использованием различных, конкурирующих научно-технических и/или технологических подходов, при этом полнота и стоимость реализации государственного заказа при использовании различных подходов сопоставимы, вследствие чего указание в конкурсной документации точных требований к техническим и технологическим характеристикам предмета заказа нецелесообразно, поскольку в этой ситуации на основании неполных данных государственный заказчик самостоятельно выбирает конкретный научно-технический и/или технологический подход и «отсекает» другие подходы, что может негативно сказаться на эффективности конкуренции и реализации потребности государства.

Представляется целесообразной регламентация следующих ключевых аспектов реализации государственных заказов на выполнение НИОКР и заказов на сложную продукцию: особенности финансирования заказа в зависимости от предмета заказа и типа контракта; взаимодействие заказчика с исполнителями (поставщиками, подрядчиками) в плановом порядке или по инициативе одной из сторон; последствия недобросовестного поведения исполнителя в ходе реализации заказа; причины, механизмы и последствия одностороннего расторжения контракта заказчиком по причинам, не связанным с недобросовестным поведением исполнителя, и права последнего в данной ситуации. Целесообразно регламентировать механизмы взаимодействия заказчика с исполнителем по поводу: получения исполнителем дополнительной информации, необходимой для реализации заказа; возможности изменения требований к предмету заказа с соответствующей корректировкой цены и сроков исполнения государственного контракта; получения разрешения на смену соисполнителя или субподрядчика; возникновения непредвиденных ситуаций, повлиявших или способных повлиять на фактические затраты исполнителя и цену государственного контракта. Необходимо также регламентировать плановые и внеплановые процедуры контроля со стороны заказчика за деятельностью исполнителя, связанной с реализацией заказа, в том числе за целевым расходованием бюджетных средств. Целесообразно регламентировать механизмы доступа исполнителя к сведениям, составляющим государственную тайну, и иным конфиденциальным сведениям, необходимым для реализации заказа, а также разработать порядок работы с указанными сведениями и ответственность за их разглашение. Указанные аспекты должны найти отражение в тексте государственного контракта.

Эффективная система ценообразования и стимулирования на рынке государственных заказов предполагает наличие развитой типологии контрактов на различные группы товаров, работ и услуг. В зависимости от особенностей предмета заказа и возможности точно спрогнозировать фактические затраты исполнителя целесообразно использовать следующие типы контрактов по их цене: контракты с фиксированной ценой; контракты с ценой, подлежащей корректировке по фактическим затратам исполнителя; контракты с ценой, подлежащей корректировке при изменении требований к предмету заказа.

Реализация сформулированных предложений требует кардинального изменения законодательства о размещении заказов и создания института федерального контрактного права в качестве самостоятельного раздела хозяйственного права, включающего диверсифицированную систему государственных контрактов, регламентирующих финансово-экономические условия их заключения и обеспечения, механизмы администрирования и контроля. Развитие федерального контрактного права должно базироваться на многообразии форм контрактов и формировании четко регламентируемого и одновременно достаточно гибкого механизма контрактных отношений, позволяющего государственным заказчикам осуществлять эффективное администрирование реализации государственных заказов.

Эффективность использования результатов реализации государственного заказа на научно-техническую продукцию определяется также наличием механизмов учета полученных результатов научно-технической деятельности, распоряжения правами на эти результаты и механизмов трансфера технологий. Однако к настоящему времени механизмы и условия трансфера технологий, права на которые принадлежат разработчикам, не регламентированы, остаются неясности с использованием лицензионных выплат.

Необходимо дальнейшее развитие законодательства о трансфере технологий, в том числе разработка специального порядка использования поступлений от лицензионных выплат и доходов от продажи патентов, учитывающих интересы и государства, и разработчика и стимулирующего трансфер технологий. В зависимости от конкретных обстоятельств возможны следующие варианты: полная передача права на результат интеллектуальной деятельности разработчику с признанием за последним права самостоятельно распоряжаться всеми поступлениями от лицензионных платежей и доходами от продажи патентов, исходя из предположения, что стоимость разработки вернется государству в виде налоговых поступлений от коммерциализации; передача права на результат интеллектуальной деятельности разработчику с признанием за последним права самостоятельно распоряжаться всеми лицензионными и патентными поступлениями и сохранением за государством права безвозмездной лицензии на использование изобретения; передача права на результат интеллектуальной деятельности разработчику и разработка порядка распределения между разработчиком и государством поступлений от лицензионных платежей или/и продажи патента. Возможен также вариант сохранения за государством права на результат интеллектуальной деятельности с закреплением за разработчиком права безвозмездной лицензии на возможное использование изобретения.

Библиография

1.      Фадейчева Г.В. Общественные потребности как система // Вестник Московского университета. 2000. № 2.

2.      Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», ст. 3, ч. 1.

3.      Инновационное развитие: экономика, интеллектуальные ресурсы, управление знаниями / Под ред. Б.З. Мильнера. М.: ИНФРА-М, 2010.

4.      Кузнецов Б.В., Кузык М.Г., Симачев Ю.В., Чулок А.А. Факторы спроса российских промышленных компаний на исследования и разработки // Модернизация экономики и общественное развитие. Том 2. М.: ГУ ВШЭ, 2007.

5.      Правила формирования, корректировки и реализации приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в Российской Федерации и перечня критических технологий Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 22.04.2009 № 340.

6.      Правила принятия решений о заключении долгосрочных государственных (муниципальных) контрактов на выполнение работ (оказание услуг) с длительным производственным циклом, утв. Постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 № 978.

7.      U.K. Government Sustainable Procurement Action Plan / Department for Environment, Food and Rural Affairs Official Web Server: http://www.defra.gov.uk.

8.      Рубвальтер Д.А. Российская наука: опыт реформирования и современность. М.: ЦИСН, 2006.

---