Проблемы укрепления законности и правопорядка в Российской Федерации не утрачивают своей актуальности. Вместе с тем нахождение оптимального механизма их решения обусловливает необходимость оптимизации правового статуса отдельных государственных органов, в первую очередь прокуратуры Российской Федерации. Проблематика конституционно-правового статуса прокуратуры Российской Федерации подвергалась исследованию в различных аспектах. В исследованиях отмечается, что система и структура органов прокуратуры РФ в своей основе сложилась в конце 1970-х гг. и остается до настоящего времени достаточно стабильной. В то же время это не означает, что она застыла в своем развитии, что не существует проблем в сфере прокурорской деятельности и исчерпаны дальнейшие резервы ее совершенствования. Об этом свидетельствует динамика изменений, направленная на оптимизацию системы и структуры органов прокуратуры.
Основы конституционно-правового статуса прокуратуры Российской Федерации закреплены в ст. 129 Конституции Российской Федерации, подвергшейся определённым изменениям в связи с принятием Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации». При этом определенный перечень полномочий в гл. 7 Конституции Российской Федерации закреплен лишь в отношении судебных органов — Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации.
В отношении прокуратуры Российской Федерации подобная конкретизация отсутствовала уже в первоначальной редакции Конституции Российской Федерации. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ также не внес ясность в указанном отношении, исключив в ч. 1 ст. 129 определение прокуратуры в качестве «единой централизованной системы с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоя- щим и Генеральному прокурору Российской Федерации» и сориентировав на отсылочную норму к федеральному закону, кото- рым должны определяться полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации. Вместе с тем конституционная гарантированность принципа единства и централизации прокуратуры придавала ее системе дополнительную стабильность в отношении:
‒ единства целей и задач органов прокуратуры;
‒ единой системы всех территориальных и специализированных прокуратур, при которой действующие на территории РФ нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящему прокурору и Генеральному прокурору;
‒ независимости органов прокуратуры при осуществлении своих полномочий от органов государственной власти;
‒ единых требований, предъявляемых к работникам прокуратуры (наличие высшего юридического образования, достижение определенного возраста, надлежащее состояние здоровья и т. д.);
‒ единого механизма прокурорского реагирования на нарушение законов.
Вместе с тем Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ расширены полномочия Президента Российской Федерации по представлению к назначению Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на должность и освобождению от должности помимо Генерального прокурора Российской Федерации также и заместителей Генерального прокурора Российской Федерации. Полномочия по назначению прокуроров субъектов Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации, согласованному с субъектами Российской Федерации также перешли к Президенту Российской Федерации. При этом освобождение прокуроров субъектов Российской Федерации от должности производится Президентом Российской Федерации без каких-либо дополнительных согласований. Также у Генерального прокурора Российской Федерации исключены, а Президенту Российской Федерации предоставлены полномочия по назначению на должность и освобождению от должности иных прокуроров, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров. Таким образом, президентская составляющая в формировании кадрового состава системы прокуратуры Российской Федерации значительно возросла, при оставлении общей контролирующей функции Совета Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации. В целом же ст. 129 Конституции Российской Федерации сохранила содержательную направленность на регулирование организационных и структурных вопросов организации деятельности прокуратуры Российской Федерации. Вместе с тем отсутствие в Конституции закрепления вопросов компетенции прокуратуры в том виде, как это сделано в отношении Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного суда Российской Федерации, вызывает вопросы в части места и роли прокуратуры в системе и структуре органов государственной власти Российской Федерации. Ситуация регулирования полномочий, организации и порядка деятельности прокуратуры нормами федерального закона позволяет более оперативно вносить соответствующие изменения, что, однако, не способствует стабильности конституционно-правового статуса прокуратуры.
В связи с этим Грудцына Л. Ю. отмечает, что в отсутствие упоминания в Конституции РФ о задачах и полномочиях объясняется тем, что к тому времени еще не был решен вопрос о том, нужно ли оставлять за прокуратурой функции надзора за исполнением законов или по примеру англо-американских государств ограничить ее полномочия лишь поддержанием в суде государственного обвинения. Кондратов П. Е. в комментарии к ст. 129 Конституции Российской Федерации обосновывает нахождение статьи о прокуратуре в гл. 7 «Судебная власть» скорее результатом не осуществившейся при подготовке проекта Конституции попытки свести роль прокуратуры к осуществлению уголовного преследования, нежели свидетельством ее включения в систему судебной власти. Как следует из положений ст. 118 Конституции, судебная власть осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Между тем, предназначение прокуратуры в системе государственных органов, разделения и взаимодействия властей предопределяется точностью состава функций, необходимых для выполнения возложенных на прокуратуру задач. Ключевой правовой категорией, раскрывающей и объясняющей структуру, содержание и пределы деятельности прокуратуры, являются ее функции. Так, отсутствие в Конституции Российской Федерации закрепления вопросов функционального назначения прокуратуры приводит к появлению законопроектов, направленных на кардинальный пересмотр ее целей и задач, например их сведение к обеспечению уголовного преследования по делам публичного и частно-публичного обвинения.
В этих целях прокуроры возбуждают уголовные дела и передают их для расследования следователям либо лично производят расследование; осуществляют процессуальное руководство деятельностью следователей и органов дознания в досудебных стадиях производства по уголовному делу; поддерживают обвинение в судах первой инстанции; приносят протесты на незаконные и необоснованные приговоры, определения, постановления и участвуют в их рассмотрении вышестоящими судами [1].
Попытка разрешить неопределенность, связанную с нахождением статьи о прокуратуре в гл. 7 «Судебная власть», предпринималась проектом закона РФ № 98094934–2 «О поправках к статьям 104 и 125 Конституции Российской Федерации о наделении Генерального прокурора Российской Федерации правом законодательной инициативы, правом обращения с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации и об изменении наименования главы 7 Конституции Российской Федерации», внесенным в 1998 г. в Государственную Думу одной пятой от общего числа членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В пояснительной записке к указанному проекту изложена позиция, что включением ст. 129 (о прокуратуре) в гл. 7 Конституции России («Судебная власть») прокуратура искусственно отнесена к судебной ветви власти. Это не соответствует правовому статусу органов прокуратуры, которые правосудие не осуществляют (ст. 118 Конституции РФ). В связи с указанным наименование главы предлагается изменить, дополнив его после точки словом «Прокуратура» [2].
В заключении на данный проект закона РФ, подготовленном Правовым управлением Аппарата ГД ФС РФ от 05.01.1999 № 2.2–15/4118 отмечается, что в отличие от перечисленных в ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации федеральных органов государственной власти, в ст. 129 Конституции Российской Федерации, посвященной Прокуратуре Российской Феде- рации, не очерчено хотя бы в самом общем виде функциональное назначение органов прокуратуры в системе органов государственной власти, не определен предмет ведения этих органов [3]. Согласен с изменениями наименования гл. 7 Конституции был и Комитет Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе, «так как прокуратура, безусловно, имеет иную правовую природу, чем органы судебной власти, что и следует отразить в наименовании гл. 7 Конституции Российской Федерации» [4]. Однако постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22.09.1999 № 4340-II ГД проект Закона Российской Федерации «О поправках к статьям 104 и 125 Конституции Российской Федерации (о наделении Генерального прокурора Российской Федерации правом законодательной инициативы, правом обращения с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации и об изменении наименования главы 7 Конституции Российской Федерации)» был отклонен [5].
С проблематикой места и роли прокуратуры Российской Федерации в системе органов власти связаны и научные споры об органах прокуратуры как «органах государственной власти с особым статусом» [6], выделение их в «особую группу государственных органов прокуратуры» [7]. В целом, следует согласиться с мнением Ткачева И. В., что в настоящее время прокуратура нормативно выведена за рамки законодательной, исполнительной и судебной властей и является особым государственным институтом, призванным осуществлять полномочия по надзору за законностью во всех сферах общественных отношений [8]. Отмечается также, что прокуратура в механизме государства выполняет особую, свойственную только ей функцию и ни по своему генезису, ни по характеру полномочий не входит в структуру власти, управления или правосудия. Правосудие и прокурорский надзор — самостоятельные виды государственной деятельности, осуществляемые в специфической форме разными, не подчиненными друг другу органами.
Таким образом, действующая Конституция Российской Федерации оставляет возможность для дальнейших дискуссий в вопросе конституционно-правового статуса прокуратуры, ее места в системе органов власти. Вместе с тем, определенные шаги в развитии конституционно-правового статуса прокуратуры Российской Федерации Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ сделаны и дальнейшее его совершенствование, по моему мнению, должно осуществляться посредством специального законодательства.
Обращаясь к положениям ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура — это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Рассмотрение данного определения через 42 Государственное право призму заявленной темы, в первую очередь, ставит вопрос о разграничении контроля и надзора, как таковых. Отличие контроля от надзора обычно сводится к трем основным положениям. Во-первых, контроль осуществляется вышестоящим органом в отношении нижестоящего, а надзор — в отношении субъектов, не находящихся в подчинении. Во-вторых, надзор сводится только к проверке законности и обоснованности действий соответствующего субъекта, а контроль — также к их целесообразности и эффективности. В-третьих, контрольный орган в отличие от надзорного вправе непосредственно вмешиваться в деятельность контролируемого объекта и отменять принятые последним правовые акты.
Таким образом, и контроль, и надзор представляют собой этап управленческого цикла, на котором субъект управления проверяет точность выполнения объектом управления заданных параметров воздействия на общественные процессы. При этом контроль осуществляется лишь в отношении объектов публично-властного механизма в его узком смысле. Следует отметить, что теория конституционного контроля рассматривает данное правовое явление с отступлениями от указанных положений, характеризующих контрольную деятельность, разработанных доктриной административного права.
Ученые-административисты отмечают сходство административного и прокурорского надзора, полагая их однородными правовыми явлениями. Ими игнорируется тот факт, что прокуратура, занимая специфическое место в системе разделения властей, играет особую роль в механизме реализации конституционных гарантий правового государства — роль, абсолютно несвойственную органам исполнительной власти в силу их подчиненного положения.
Участие прокуратуры в осуществлении конституционного контроля считается, что конституционный контроль осуществляют лишь специализированные органы, обособленные от иных органов власти, не имеющие какой-либо административной или инстанционной взаимосвязи с другими органами. В понятие «конституционный контроль» разными авторами вкладывается различное содержание, что вызывает необходимость выделения узкого и широкого смысла данного понятия. Если говорить о конституционном контроле в его узком смысле, то представляется правильным определить его как деятельность специально уполномоченных государственных органов по выявлению правовых норм, противоречащих конституции государства, в рамках которой происходит фиксация в установленных законом формах факта неконституционности правовых положений, что автоматически влечет утрату ими правовой силы.
Таким органом является Конституционный Суд РФ. Для того чтобы установить соотношение конституционного контроля и прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ, необходимо, прежде всего, решить вопрос о правовой природе последнего.
В России надзорными полномочиями наделена не только прокуратура — ими также обладают федеральные службы. Однако прокурорский надзор существенно отличается от надзорной деятельности федеральных служб. Во-первых, как правило, федеральные службы обладают смешанными контрольно-надзорными полномочиями — при проведении проверок ими наряду с вопросами законности также решаются вопросы целесообразности и эффективности.
Прокуратура же решает исключительно вопросы права и в соответствии с ч. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. Во-вторых, контрольно-надзорные пономочия федеральных служб напрямую увязаны с определенными сферами общественной деятельности, которые закрепляются в указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ, определяющих статус этих федеральных служб. Напротив, прокурорский надзор не ограничен какими-либо предметными рамками.
В-третьих, федеральные службы проводят надзорные мероприятия, как правило, на основе централизованного планирования, которое, являясь одним из этапов управленческого цикла, в свою очередь, основывается на всестороннем анализе результатов предыдущего цикла. Возможность проведения соответствующих проверок закрепляется законом, но решение о проведении проверки в конкретной организации, предприятии, учреждении принимается соответствующим должностным лицом каждый раз в индивидуальном порядке исключительно на основании его субъективной воли. А основанием для осуществления прокурорской проверки в соответствии с ч. 1 ст. 10 и ч. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» является только информация о нарушениях законов или прав и свобод граждан. Любое нарушение закона, прав и свобод граждан неизбежно порождает правовой конфликт, наносящий вред обществу и государству.
Таким образом, обладая указанными выше признаками, прокуратура осуществляет важную государственную функцию — разрешение на основе закона возникающих правовых конфликтов путем принятия соответствующих правовых мер. Это явно указывает на конституционно-правовую природу надзорной деятельности прокуратуры, поскольку разрешение любого правового конфликта, по сути, есть реализация конституционных предписаний, устанавливающих верховенство закона, обязательность его исполнения, государственную защиту прав и свобод человека (ст. 4, 15 и 45 Конституции РФ).
В то же время функция разрешения правовых конфликтов реализуется также и при осуществлении правосудия. Очевидно, что различие между прокурорским надзором и правосудием состоит, прежде всего, в форме осуществления указанной функции, а также в юридических свойствах принимаемых актов, разрешающих правовые конфликты по существу. Судебные акты, которыми разрешается дело по существу, обладают свойствами неопровержимости, исключительности, преюдициальности и обязательности. Правовые акты, издаваемые прокурорами по результатам проведенных проверок (протесты, представления), такими свойствами не обладают.
Это в полной мере относится и к прокурорским протестам, приносимым на неконституционные нормативные правовые акты, что дает основание утверждать, что прокурорский надзор за соблюдением Конституции РФ не является конституционным контролем. Однако в последнее время сложилась тенденция повышения требований к обязательности исполнения актов прокурорского реагирования. Так, п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 должностные лица органов прокуратуры отнесены к числу должностных лиц, решения которых могут быть оспорены по правилам гл. 25 ГПК РФ (за исключением решений, оспариваемых в порядке, установленном УПК РФ и Кодексом об административных правонарушениях РФ). Указанный пункт, закрепляя фактически складывающуюся в последние годы практику, позволяет по новому взглянуть на нормативное содержание ч. 1 ст. 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», устанавливающей обязательность исполнения требований прокурора — если раньше субъект, которому внесён акт прокурорского реагирования, мог самостоятельно отклонить его в письменной форме, то теперь он вынужден либо исполнять его требования, либо оспаривать его в суде. Повышение обязательности исполнения требований актов прокурорского реагирования, установление исключительно судебного порядка их отклонения представляется необходимой мерой, которая подлежит закреплению в законе.
Однако в этом контексте несколько иначе видится участие органов прокуратуры в осуществлении конституционного контроля. Статья 125 Конституции РФ и ст. 96 Федерального Конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» во взаимосвязи с ч. 6 ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предусматривают для Генерального прокурора РФ возможность обращения в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, применённым или подлежащим применению в конкретном деле, т. е. обращения в порядке конкретного нормоконтроля.
Права обращения в порядке абстрактного нормоконтроля Генеральному прокурору РФ не предоставлено, если не считать установленной за ним Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П возможности обращаться с запросом о проверке соответствия Конституции РФ Конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, в том числе вне связи с их применением в конкретном деле. Отмечается также устойчивая практика привлечения Генерального прокурора РФ в качестве «приглашенного органа» для участия в делах по жалобам граждан или запросам судов.
Как отмечает М. А. Митюков, сложившийся обычай позволяет прокурору изложить свою позицию. Однако указанные нормативные положения не препятствуют Генеральному прокурору РФ приносить в порядке ст. 22 и 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» протесты на неконституционные, с его точки зрения, нормативные правовые акты непосредственно в органы, их принявшие, как в связи с их применением в конкретном деле, так и независимо от этого. Предметом рассмотрения жалобы на подобный протест Генерального прокурора РФ фактически будет конституционность соответствующего нормативного правового акта из числа указанных в ст. 125 Конституции РФ. Постановлением Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П четко определено, что полномочие по разрешению дел о соответствии таких актов Конституции РФ принадлежит исключительно Конституционному Суду РФ.
Статьей 85 Федерального Конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предусмотрено, что запрос о конституционности нормативного правового акта в порядке абстрактного нормоконтроля допустим не только в случае, когда заявитель считает этот акт неконституционным, но также, если считает его под- лежащим действию вопреки официально принятому решению органов государственной власти или их должностных лиц об отказе применять и исполнять его как не соответствующего Конституции РФ.
Руководствуясь данной нормой, можно предположить, что жалоба на протест Генерального прокурора РФ на неконституционный, по его мнению, нормативный правовой акт подлежит рассмотрению как запрос о конституционности такого акта в порядке, установленном гл. IX Федерального Конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Однако отождествлять протест Генерального прокурора РФ, принесенный на неконституционный, по его мнению, нормативный правовой акт, с официально принятым решением об отказе применять и исполнять этот акт, было бы не совсем корректным.
Кроме того, Генеральный прокурор РФ может принести протест на закон и в связи с его применением в конкретном деле, и рассмотрение жалобы на такой протест в порядке, установленном для дел абстрактного нормоконтроля, также было бы неправильным. Учитывая изложенное, следует прийти к выводу о необходимости предусмотреть в гл. IX и XII Федерального Конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» возможности рассмотрения в соответствующих видах конституционного судопроизводства обращений органов государственной власти по вопросу конституционности принятых ими нормативных правовых актов в связи с поступившими протестами Генерального прокурора РФ об их несоответствии Конституции РФ. Таким образом, прокурорский надзор за соблюдением Конституции РФ, не являясь конституционным контролем, тем не менее, неразрывно с ним связан. Для усиления прокурорской деятельности в данной сфере не обязательно принимать поправки в Конституцию РФ, достаточно лишь законодательно закрепить обязательность исполнения протестов Генерального прокурора РФ и возможность их преодоления только путем разрешения соответствующего вопроса Конституционным Судом РФ.
Литература:
- Паспорт проекта Федерального закона № 17675–3 «О прокуратуре Российской Федерации» (внесен депутатами Государственной Думы ФС РФ В. В. Гребенниковым, С. В. Иваненко, В. В. Похмелкиным) (снят с рассмотрения) // [Электронный ресурс]. — Официальный сайт компании «КонсультантПлюс» –http://base.consultant.ru
- Паспорт проекта Закона РФ № 98094934–2 «О поправках к статьям 104 и 125 Конституции Российской Федерации о наделении Генерального прокурора Российской Федерации правом законодательной инициативы, правом обращения с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации и об изменении наименования главы 7 Конституции Российской Федерации» (внесен членами Совета Федерации ФС РФ) (снят с рассмотрения) // [Электронный ресурс] — Официальный сайт компании «КонсультантПлюс» — http://base.consultant.ru
- Заключение Правового управления Аппарата ГД ФС РФ от 05.01.1999 № 2.2–15/4118 на проект Закона «О поправках к статьям 104 и 125 Конституции Российской Федерации о наделении Генерального прокурора Российской Федерации правом законодательной инициативы, правом обращения с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации и об изменении наименования главы 7 Конституции Российской Федерации» // [Электронный ресурс]. — Официальный сайт компании «КонсультантПлюс» — http://base.consultant.ru
- Заключение Комитета по законодательству и судебно- правовой реформе от 15.02.1999 № 3.1–191 на проект Закона «О поправках к статьям 104 и 125 Конституции Российской Федерации о наделении Генерального прокурора Российской Федерации правом законодательной инициативы, правом обращения с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации и об изменении наименования главы 7 Конституции Российской Федерации» // [Электронный ресурс]. — Официальный сайт компании «КонсультантПлюс» — http://base.consultant.ru
- Постановление Государственной Думы ФС РФ от 22.09.1999 № 4340- II ГД//СЗ РФ. — 1999. — № 40. — Ст. 4795
- Баглай, М. В. Конституционное право Российской Федера- ции / М. В. Баглай. — Учеб. для вузов по юрид. спец. — 3-е изд., измен. и доп. — М.: НОРМА, 2001. — C. 784
- Козлова, Е. И. Конституционное право России / Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: Юристъ, 2003. — 585 с.
- Ткачев, И. В. Прокуратура как государственный орган с особым статусом /И. В. Ткачев // Законность. — 2014. — № 9. — С. 19–21.
- Воробьев, Т. Н. Проблемы определения правового статуса прокуратуры в Российской Федерации / Т. Н. Воробьев // Современное право. — 2014. — № 6. — С. 38–42.
