Регулируемая арендная плата за земельные участки как ограничение свободы договора: тест пропорциональности



Актуальность. Постановка проблемы

Договор аренды земельных участков, находящихся в публичной собственности имеет высокое социально-экономическое значение, позволяя не только пополнять бюджеты различных уровней, но и предоставляя возможность гражданам и их объединениям реализовать права, предусмотренные ч. 1 ст. 34 Конституции РФ в сфере свободной предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности [1].

Договор аренды земельного участка представляет собой один из видов сделок. Согласно ч. 3 ст. 3 ЗК РФ, имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами [3]. Таким образом, к указанным договорным правоотношениям применимы нормы, содержащиеся как в Земельном, так и в Гражданском кодексе. При этом, правовое регулирование договора аренды земельного участка заметно усложняется в тех случаях, когда на стороне арендодателя по договору выступает орган публичной власти, а объектом договора аренды выступает земельный участок, находящийся в государственной, муниципальной собственности или относящийся к земельным участкам, собственность на которые не разграничена.

Это обусловлено тем, что согласно ч. 3 ст. 39.7 ЗК РФ, порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается:

1) Правительством Российской Федерации в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности;

2) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена;

3) органом местного самоуправления в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности [3].

Постановлением Правительства РФ от 16.07.2009 N 582 «Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации», в числе прочих закреплены такие принципы как: принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке; принцип предсказуемости расчета размера арендной платы, в соответствии с которым в нормативных правовых актах органов государственной власти и органов местного самоуправления определяются порядок расчета арендной платы и случаи, в которых возможен пересмотр размера арендной платы в одностороннем порядке по требованию арендодателя [4].

Согласно правовой позиции, содержащейся в Постановлении Президиума ВАС РФ от 17.04.2012 г. № 15837/11, учитывая единство экономического пространства (ст. 8 Конституции РФ) и правовой системы Российской Федерации, нашедшие свое отражение в постановлении № 582 принципы являются общеобязательными при определении арендной платы за находящуюся в публичной собственности землю для всех случаев, когда размер этой платы определяется не по результатам торгов и не предписан федеральным законом, а согласно его требованиям подлежит установлению соответствующими компетентными органами в качестве регулируемой цены.

В силу того, что регулирование арендной платы за указанные земельные участки осуществляется в нормативном порядке, принятие уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления нормативных правовых актов, изменяющих нормативно установленные ставки арендной платы или методику их расчета, влечет изменение условий договоров аренды таких земельных участков независимо от воли сторон договоров аренды и без внесения в текст договоров подобных изменений [7].

Таким образом, действующее правовое регулирование в толковании высших судебных инстанции предусматривает право арендодателя в лице органа публичной власти на изменение ставки или методики, а значит, и размера арендной платы в одностороннем нормативном порядке.

По мнению Умеренко Ю. А., в связи с тем, что изменение условий договоров аренды земельных участков происходит независимо от воли сторон договоров аренды и без внесения в текст договоров подобных изменений, это может привести к многочисленным злоупотреблениям со стороны уполномоченных органов публично-правовых образований путем произвольного увеличения ранее установленных ставок арендной платы, что повлечет нарушение законных интересов арендаторов [11, с. 105].

Действительно, на сегодняшний день можем констатировать наличие обширной арбитражной практики по спорам, основанных на перерасчете регулируемой арендной платы, которые связаны как со взысканием задолженности по арендной плате, так и неосновательного обогащения, возникающего, по мнению арендаторов, в связи с внесением арендной платы в завышенном размере на основании таких перерасчетов.

Указанные обстоятельства создают предпосылки для оценки регулируемой арендной платы за земельные участки с точки зрения теста пропорциональности.

Определение элементов теста пропорциональности

Прежде всего необходимо определить интерес или право, которые подверглись ограничению. В данном случае, таковым выступает принцип свободы договора, который нашел свое закрепление, прежде всего, в п. 1 ст. 1 ГК РФ в качестве одного из начал гражданского законодательства. Далее в ст. 421 ГК РФ [2], указанный принцип раскрывается в виде следующих свобод: свободы в заключении договора, свобода выбора договорной модели, свобода определения условий договора. В рамках настоящего исследования особое значение имеет последняя составляющая принципа свободы договора, которая подразумевает, что стороны по своему усмотрению определяют условия договора при его заключении, а также что в последующем договор может быть изменен только по соглашению сторон.

Стоит отметить, что принцип свободы договора не нашел прямого закрепления в тексте Конституции РФ, однако Конституционный суд РФ неоднократно отмечал конституционную значимость указанного принципа.

Так, согласно правовой позиции, выраженной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 27 октября 2015 г. N 28-П «по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 836 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан И. С. Билера, П. А. Гурьянова, Н. А. Гурьяновой, С. И. Каминской, А. М. Савенкова, Л. И. Савенковой и И. П. Степанюгиной», из смысла конституционных положений ст.ст. 8; 34; 35 вытекает конституционное признание свободы договора в числе других гарантируемых государством прав и свобод человека и гражданина [5].

Свобода договора безусловно относится к сфере частных интересов, и обнаруживает свое ограничение в целях защиты интересов публичных. Так, средством защиты публичных интересов и одновременно ограничения принципа свободы договора выступает регулирование арендной платы, которое является естественным продолжением принципа платности использования земли, закрепленного в ст. 1 ЗК РФ [3].

Какие же цели преследовал законодатель при введении исследуемого ограничения свободы договора? В литературе отмечаются следующие цели: предотвращение возможности проявления субъективного усмотрения со стороны государственных органов при реализации принципа платности использования земли в пределах их полномочий, возникновения массовых конфликтов частных интересов с публичными, стимулирование рационального использования, охраны и освоения земель, выравнивание социально-экономических условий хозяйствования на землях разного качества и обеспечения развития соответствующей инфраструктуры и др. [11, с. 101]. Названные цели соответствуют основным началам земельного законодательства, а потому могут быть признаны легитимными.

Является ли исследуемое средство пригодным для достижения данных целей? На наш взгляд, именно нормативное регулирование, в силу присущих ему характеристик может способствовать достижению указанных целей. Так, нормативное регулирование в отличие от индивидуального, характеризуется неперсонифицированностью адресата воздействия, т. е. носит общий характер, адресовано заранее неопределенному кругу лиц; рассчитано на неограниченно долгое применение во времени; рассчитано на множество однотипных жизненных ситуаций [10; с. 70]. Таким образом, установление регулируемой арендной платы позволяет избежать неоправданной дискреции, субъективизма и дискриминации со стороны органов, уполномоченных на распоряжение земельными участками, что способствует достижению заявленных целей.

И наконец, соразмерно ли исследуемое средство искомым целям? В данном случае, следует констатировать, что законодательная формулировка, изначально вполне вписывающаяся в рамки пропорциональности, с формированием правоприменительной практики проявила свои изъяны, которые не позволяют назвать регулирование арендой платы соразмерным ограничением свободы договора.

Применение регулируемой арендной платы в существующей трактовке приводит к изменению размера арендной платы в одностороннем порядке. В то же время, размер арендной платы в соответствии с ч. 12 ст. 22 ЗК РФ, является существенным условием договора аренды земельного участка [3], а значит сторонами должно быть достигнуто соглашение по этому вопросу (п. 1 ст. 432 ГК РФ) [2]. Следовательно, максимальное допустимое ограничение принципа свободы договора при применении регулируемой арендной платы, на наш взгляд, сводится к отказу от определения размера арендной платы путем консенсуса, однако не может исключать обязательного волеизъявления арендатора по указанному вопросу.

Таким образом, непропорциональным применение регулируемой арендной платы будет в следующих случаях:

1) Договор аренды земельного участка заключен до вступления в силу федерального закона, устанавливающего регулируемую арендную плату для данного вида земельных участков. Согласно п. 16 Постановления Пленума ВАС РФ от 17.11.2011 № 73 (ред. от 25.12.2013) «Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды», если федеральный закон, предусматривающий необходимость применения регулируемой арендной платы (пункт 3 статьи 65 ЗК РФ, статья 73 Лесного кодекса Российской Федерации), вступил в силу после заключения договора аренды, то согласно п. 2 ст. 422 ГК РФ условия этого договора об арендной плате сохраняют силу, поскольку в законе не установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров [6].

2) Договором не предусмотрено изменение порядка и методики определения размера арендной платы. Например, в деле № А51–6345/2010 по смыслу договора размер арендной платы изменялся ежегодно в связи с принятием соответствующего нормативного акта об изменении базовой ставки арендной платы, без внесения изменений в договор, поэтому суды признали неправомерным одностороннее изменение размера арендной платы в связи с изменением коэффициентов или методики расчета арендной платы [9].

В соответствии со ст. 422 ГК РФ, по нашему мнению, возможны следующие варианты исполнения таких договоров:

– Действовавшая на момент заключения методика расчета арендной платы, будучи включённой в текст договора аренды, представляет собой его договорное условие и сохраняет свое действие в отношении сторон указанного договора, несмотря на вновь принятую методику расчета арендной платы (Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 15837/11 от 17 апреля 2012 г.) [7].

– Вновь принятая методика должна быть включена в число договорных условий путем заключения сторонами дополнительного соглашения в той же форме, что и договор в порядке п. 1 ст. 452 ГК РФ. Согласно п. 9 Информационного письма Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 16.02.2001 № 59 «Обзор практики разрешения споров, связанных с применением Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» соглашение сторон об изменении размера арендной платы, указанного ими в договоре аренды недвижимого имущества, подлежащем государственной регистрации, также подлежит обязательной государственной регистрации, поскольку является неотъемлемой частью договора аренды и изменяет содержание и условия обременения, порождаемого договором аренды [8].

Таким образом, пересмотр существующего подхода к пониманию и применению регулируемой арендной платы за земельные участки, находящиеся в публичной собственности, с учетом указанных рекомендаций позволит наиболее удачно сбалансировать частые и публичные интересы.

Литература:

1. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Собрание законодательства РФ. — 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): федер. закон от 30.11.1994 N 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 05.12.1994, N 32, ст. 3301.
3. Земельный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 25.10.2001 N 136-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 29.10.2001, N 44, ст. 4147.
4. Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 16.07.2009 N 582 // Собрание законодательства РФ. — 27.07.2009, N 30, ст. 3821.
5. По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 836 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан И. С. Билера, П. А. Гурьянова, Н. А. Гурьяновой, С. И. Каминской, А. М. Савенкова, Л. И. Савенковой и И. П. Степанюгиной: постановление Конституционного Суда РФ от 27 октября 2015 г. N 28-П // Российская газета. — 05.11.2015, Федеральный выпуск № 6820 (249).
6. Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды: постановление Пленума ВАС РФ от 17.11.2011 № 73 (ред. от 25.12.2013) // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. — 2012, N 1.
7. Постановление Президиума ВАС РФ от 17.04.2012 № 15837/11 [Электронный ресурс]. URL: https://kad.arbitr.ru/ (дата обращения: 02.02.2018).
8. Обзор практики разрешения споров, связанных с применением Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»: информационное письмо ВАС РФ № 59 от 16.02.2001 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. — 2001, N 4.
9. Решение Арбитражного суда Приморского края по делу № А51–6345/2010 от 24.07.2011 г. [Электронный ресурс]. URL: https://kad.arbitr.ru/ (дата обращения: 02.02.2018).
10. Гайворонская, Я.В., Самусенко, Т. М. Теория государства и права: учебное пособие. — 2-е изд. — Владивосток: Издательство Дальневосточного федерального университета, 2015. — 180 с.
11. Умеренко Ю. А. Проблемы правового регулирования установления арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности в собственности публично-правовых образований // Современное право. — 2013. — № 6. — С. 101–108.