Параконституционные политические институты нельзя характеризовать как исключительно негативное явление. Они несут в себе и положительный потенциал:
‒ расширяют функциональные возможности власти и общества,
‒ позволяют системе государственного управления оперативно реагировать на возникающие вызовы и риски. [1, с.11]
Разновидностями параконституционных политических институтов являются:
‒ Государственный совет (модернизированный законосовещательный орган, наименование которого заимствовано из имперского прошлого);
‒ Федеральные округа — осовремененная версия российских генерал-губернаторств;
‒ Совет законодателей (трансформированная копия Съезда Советов, призванная воплотить собой идею «вертикали законодательной власти»);
‒ Общественная палата (суррогат общенационального парламента, сформированного по искусственно усложненной схеме квотированного представительства и, подобно Верховному Совету СССР/ РСФСР, выполняющего «фасадные» функции).
«Внутреннее» содержание и предназначение данных образований реализуется через их участие в государственном управлении. [2, с.57] Параконституционные структуры на практике способствуют воплощению идеи «управляемой демократии». Они структурируются на всех уровнях государственного управления — федеральном, региональном и муниципальном.
Обратимся к опыту Великобритании, который выстраивает структурно-функциональные и институциональные властные практики на основе политического / управленческого / юридического прецедента. В связи с этим говорить о параконституционности каких-либо политических институтов, учрежденных в Великобритании, приходиться с большой долей условности.
Созданные в ходе политического процесса, такие параконституционные институты могли укорениться и легализоваться в процессе государственного управления, стать привычными и в силу этого вполне конституционными. Иначе, выполнив возложенные на них функции и исчерпав управленческий потенциал, учрежденные институты исчезали. Одним из первых примеров подобного рода выступил наделенный исполнительной властью Государственный совет, который был избран парламентом в период Английской буржуазной революции в XVII в. [3, с. 44]
Также показательным является вариант закрепления в великобританской конституционной практике института Кабинета министров, который возник «из возникшего еще при Тюдорах Тайного совета — органа, который официально был призван оказывать монарху содействие в управлении страной». [4, с.20]
В современной Великобритании королевский Тайный совет сохраняется и в настоящее время действует как параконституционный (в сравнении с Кабинетом министров) политический институт Соединенного Королевства. Это свидетельствует о востребованности данного институционального образования в национальной системе публичного управления страной.
Опыт Великобритании показывает, что параконституционные политические институты могут возникать как временные образования (Государственный совет) или как структуры, способные закрепиться в системе государственного управления и даже стать конституционными (Кабинет министров). При этом важно отметить особенность стремления наделения внеконституционных на момент их создания политических институтов формальными властными полномочиями. [5, с. 63]
Практика создания параконституционных институтов была и в Японии, где был создан параконституционный совещательный орган Гэнро, состоящий из приближенных к Императору старейших политических деятелей государства. Кроме Гэнро к параконституционным, неформальным каналам связи с Императором, которые позволяли узаконить в рамках действовавшей Конституции решения, ученые относят Генеральный штаб и хранителей императорской печати. Гэнро давал главе государства рекомендации по подбору персонального состава Кабинета министров, а также советы по важным политическим вопросам, включая объявление войны и заключение мира. Данный орган действовал с конца XIX в. и до 1940-х гг., прекратив свое существование после смерти последнего советника. [6, с.44]
Аналогичные по своему значению параконституционные политические институты (Тайные или Исполнительные советы) создаются и в других англосаксонских государствах — Австралии, Канаде, Новой Зеландии. В своей деятельности они ориентируются на исполнительную власть и выполняют координирующие и контрольные функции в системе государственного управления, где занимают более высокое положение, чем рутинные органы. Например, специальный Комитет министров, созданный в середине 90-х гг. XX в. для оценки состояния государственного управления Канады, отчеты о своей деятельности направлял Тайному совету. [7, с.34]
Институциональное подобие британскому Кабинету министров можно обнаружить в Соединенных Штатах Америки. Практически в самом начале исторического пути этого государства в системе органов управления возник Кабинет, не предусмотренный Конституцией США. Отметим, что, в отличие от Соединенного Королевства, США имеют писаную Конституцию, жестко фиксирующую систему государственных институтов.
По своему статусу Кабинет министров является совещательным органом, который действует в сфере исполнительной власти США и включает в себя, помимо президента и вице-президента, отдельных федеральных министров и некоторых других федеральных чиновников. [8, с.214] Хотя потенциально Кабинет министров способен играть важную политическую роль уже хотя бы в силу состава его участников, он все же не превратился в полноценную исполнительную власть (правительство) с самостоятельными функциями и значением.
Таким образом, параконституционные институты могут быть типологизированы по уровням государственно-публичного управления: общенациональном — субрегиональном, региональном — внутрирегиональном и муниципальном.
Литература:
- Жучкова С. М. Внутриполитическое развитие Японии в конце XIX — начале XX века: автореф. дис.... канд. ист. наук. Владивосток, 2000. С. 17.
- Повышение эффективности деятельности органов государственной власти: подходы к проведению административной реформы в Российской Федерации / Е. Добролюбова, Н. Маннинг, Н. Парисон [и др.]. М., 2005. С. 34.
- Пронкин С. В., ПетрунинаО. Е. Государственное управление зарубежных стран. М., 2001. С. 20.
- Сергеев С. Г. Внеконституционные политические институты в контексте экспертных аналитических докладов 2010/2011 // Власть. 2011. № 10. С. 11– 15.
- Сергеев С. Г. Внеконституционные политические институты: правовой феномен и политическая реальность // Вестник Поволжского института управления. 2009. № 3. С. 57–65.
- Сергеев С. Г. Внеконституционные политические институты в контексте экспертных аналитических докладов 2010/2011 // Власть. 2011. № 10. С. 11– 15
- Сергеев С. Г. Зарубежный исторический опыт внеконституционных политических институтов в проекции на современную Россию // Вестник Поволжского института управления. 2012. № 3. С. 44–55.
