Нормативно-правовое регулирование порядка создания и деятельности общественных организаций в Российской империи на рубеже XIX–XX вв.



Для современного этапа развития отечественного государства характерно активное формирование гражданского общества, основным элементом которого являются общественные организации (или НКО), осуществляющие важную социально ориентированную деятельность в разных сферах — от благотворительной до правозащитной. В настоящее время законодатель четко определил порядок создания и функционирования общественных организаций в Российской Федерации законами и подзаконными актами [6]. В рамках настоящей статьи представляется необходимым рассмотреть особенности нормативно-правового регулирования образования и деятельности общественных структур в историко-правовом дискурсе, обратившись к периоду конца XIX — начала XX в., когда в России стало впервые возможно создание легальных общественных союзов, в том числе политических партий. Обращение к обозначенной теме интересно тем, что, в условиях самодержавной монархии монопольное право на выражение интересов населения принадлежало государству, в тоже время вступление в модернизационную эпоху определило появление новой организации социума, основанной на демократических принципах гласности, выборности, равенства возможностей [7, c. 32].

Идея создания общественных союзов впервые получила воплощение в конце XVIII в., в период «просвещенного абсолютизма» Екатерины II. Большинство исследователей сходятся на мнении, что «Устав благочиния» (1782 г.) Екатерины Великой [5] стал первым нормативным правовым актом, закрепившим возможность создания неполитических союзов. Так, А. С. Туманова пишет: «В России разрешительный (концессионный) режим создания общественных организаций был закреплен Уставом благочиния (полицейским) Екатерины II от 8 апреля 1782 г., запрещавшим «зачинать общество, товарищество, братство… без ведома и согласия Управы благочиния (высшего органа полицейского надзора в городах. — А.Т.)». В ст. 64 Устава благочиния, говорилось, что «Управа благочиния законом утвержденное общество, товарищество, братство… охраняет в своей законной силе», вплоть до начала XX в. оставалась единственной общей законодательной нормой, дававшей возможность для образования общественных организаций» [7, с. 33]. Таким образом, государство разрешало создание и существование дозволенных (или утвержденных). Одновременно существовали и нелегальные (тайные) общественные организации, в отношении которых действовали запретительные нормы. По существу, большинство усилий законодательство XIX в. было направлено на охранение существующего строя. Положения «Устава о предупреждении и пресечении преступлений», законы от 24 марта 1867 г. «О противозаконных сообществах» [2], закона от 4 июня 1874 г. «О наказании за составление противозаконных сообществ и участие в оных» [3] достаточно полно разъясняли, какие «собрания или союзы» устраивать запрещено [14, c. 68].

Либерализация режима вследствие буржуазных реформ Александра II привела к активизации общественной инициативы, прежде всего, в рамках городского и земского самоуправления. Современный исследователь О. В. Доброва отмечает положительные изменения процедуры создания обществ, наметившиеся к пореформенную эпоху: «Если для открытия общества в начале XIX в. было необходимо утверждение его устава лично императором, то с середины века (после реформа 1860-х гг.) — соответствующим министром…Большинство обществ находилось в ведении Министерства внутренних дел. Но на уровне министерств добиться открытия новой организации было нелегко, а представлявшиеся на утверждение уставы могли подвергаться многочисленным изменениям» [15, С. 109]. Определенное прогрессивное значение имел закон «О представлении МВД права утверждения уставов обществ для взаимного вспомоществования или с другой благотворительной и общеполезной целью» от 12 января 1862 г. [1], который дал возможность создавать благотворительные организации. Вместе с тем, к концу XIX в. сохранялся административный разрешительный порядок: жёсткие юридические ограничения не позволяли создавать общественные организации, в связи с этим требовались законодательное закрепление их деятельность [10].

Эволюция российской государственности в конце XIX-XX вв. привела к модернизации государственного и общественного строя в период первой русской революции 1905–1906 гг. Одним из значительных преобразований данной эпохи стало дарование населению свободы союзов, которая обосновывалась ранее в проектах общественного конституционализма начала XX в. В частности, проект, составленный С. А. Муромцевым, рассматривал свободу союзов как право «составлять общества и союзы в целях не противных уголовным законам, не испрашивая на то предварительного разрешения» [11, С. 516].

Положение о свободе союзов было включено в текст Манифеста Николая II «Об усовершенствовании государственного порядка» 17 октября 1905 г. [12] и более подробно оказалось регламентировано во «Временных правилах об обществах и союзах» от 4 марта 1906 г. [4]

«Временные правила об обществах и союзах» определи статус и порядок регистрации общественных организаций. В частности, закреплялось понятие общества (или общественной организации): «Обществом, по смыслу настоящего узаконения, почитается соединение нескольких лиц, которые, не имея задачи получения для себя прибыли от ведения какого-либо предприятия, избрали предметом своей совокупной деятельности определенную цель. а союзом — соединение двух или нескольких таких обществ, хотя бы через посредство их уполномоченных» [4]. Устанавливалось, что общества и союзы могут быть образованы «без испрошения на то разрешения правительственной власти, с соблюдением правил, изложенных в нижеследующих статьях» [4].

Принятие «Временных правил об обществах и союзах» определило четкий порядок регистрации общественных организаций того времени. Во-первых, проект устава и заявление о создании общества следовало представить на рассмотрение губернским или городским по делам об обществах присутствия, так в некоторых областях это возлагалось на губернское или областное правление (ст. 16). Согласно ст. 18 в заявление необходимо было указывать: «1) цель общества; 2) имена, отчества, фамилии, звания и места жительства его учредителей; 3) район действия общества; 4) порядок избрания распорядителя общества; 5) порядок вступления и выбытия членов».

В ст. 21 определяется основные реквизиты устава такие, как «1) название общества, его цель, район и способы его деятельности: 2) имена, отчества, фамилии, звания и места жительства его учредителей: 3) порядок вступления и выбытия членов; 4) размер членских взносов и порядок уплаты их; 5) состав правления, способы его образования и пополнения и предметы его ведения, а также место его нахождения; 6) время и порядок созыва общего собрания членов и предметы его ведения; 7) порядок ведения отчетности; 8) порядок изменения устава» [4].

Во-вторых, после месячного срока (ст.24) рассмотрения заявления и проекта устава губернским или городским по делам об обществах присутствия, общество подлежало регистрации, его вносили по распоряжению губернатора или градоначальника в реестр, который велся в отделе делопроизводстве присутствия (ст.23) [4].

После внесения общества в реестр на экземплярах уставов делалась соответствующая надпись и он возвращался учредителям общества (ст.24). О внесении общества в реестр и его существовании губернское или городское по делам об обществах присутствие посылала статью в сенатские объявления и местные губернские или областные ведомости (ст. 25) [4].

«Временные правила об обществах и союзах» вводили также ограничения порядка создания обществ, например: участие несовершеннолетних, а также учащихся начальных и средних учебных заведениях в деятельности общественных организациях. Действие Временных правил также не распространялось на религиозные организации и на общества, образуемые учащимися учебных заведений из своей среды и с разрешения учебного начальства (ст. 4) [4].

«Временные правила об обществах и союзах» были неоднозначно восприняты в научных, политических и общественных кругах. Так, представитель правовой науки Н. П. Ануфриев подверг закон критике, указывая, что он не изменил в корне законодательство об общественных организациях: «Анахронизмом нужно признать старания правительства удержать старое положение среди уже изменившегося строя России, старания парализовать образование общественных организаций путем применения старых, уже изжитых, потерявших свое идейное обоснование положений полицейской государственной мудрости. Чтобы в России установился режим свободы для частных обществ и союзов вовсе не нужно изменять основной Закон или какие-либо другие законы; нужно только одно — чтобы правительство поняло величие народа, которым призвано руководить, и свою связь с этим народом» [14, c. 70]. А. С. Туманова считает, что «критические нападки российских ученых, общественных и политических деятелей начала XX в. на отечественное законодательство об общественных организациях были вызваны прежде всего тем, что оно не дотягивало до стандарта правового регулирования деятельности обществ и союзов, сложившегося к изучаемому времени в передовых европейских странах» [7, с. 36; 9].

Однако следует признать, что «Временные правила об обществах и союзах» закрепили право подданных создавать общественные организации в установленном законом порядке, что имело прогрессивное значение для дальнейшего развития общественного движения в Российской империи. «Временные правила об обществах и союзах» стали первым систематизированным нормативным правовым актом, регламентировавшим создание и деятельность общественных организаций в Российской империи. Их образование стало важной ступенью в признании государством права на самостоятельную сферу деятельности таких организаций, прежнее отрицание властью их значения заменялось их признанием, но в рамках государственной законодательной базы.

Литература:

1. Полное собрание законов Российской империи. Т. ХХХХIV. СПб., 1873. С. 53
2. Полное собрание Свод законов Российской империи. Том LXVII, «О противозаконных сообществах» 2-е собрание, 1867 г. [электронный ресурс]/URL: http://www.nlr.ru/e-res/law_r/content.html (дата обращения: 12.02.2018)
3. Полное собрание Свод законов Российской империи. Том XLIX. «О наказаниях за составление противозаконных сообществ и участие в оных», 2-е собрание, 1874 г. URL:http://www.nlr.ru/e-res/law_r/content.html (дата обращения: 12.02.2018)
4. Временные правила об обществах и союзах 04 марта 1906 г. // Информационно-правовая система «ГАРАНТ» [электронный ресурс]/ URL:http://constitution.garant.ru/history/act1600–1918/5205/ (дата обращения: 12.02.2018)
5. Устав Благочиния 1782 года. // ПСЗ. 1782. № 15379
6. Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ (ред. от 20.12.2017) «Об общественных объединениях»// Российская газета. — 1995. — 25.05. — № 100.
7. Доброва О. А. Процесс учреждения общественных организаций во второй̆ половине XIX — начале ХХ в. (на примере Пензенской̆ губернии) // Известия ПГПУ им. в. г. Белинского. — 2009. — № 11 (15). — С. 96–104.
8. Туманова А. С. Рецепция Европейского права в формировании законодательных основ функционирования общественных организаций в Российской̆ империи// Гражданское общество в России и за рубежом. — 2011. — № 1. — С. 32–36.
9. Туманова А. С. Общественные организации. Фонд изучения наследия П. А. Столыпина [электронный ресурс]/ URL:http://www.stolypin.ru/proekty-fonda/entsiklopediya-petr-arkadevich-stolypin/?ELEMENT_ID=272 (дата обращения: 12.02.2018)
10. Туманова А. С. Общественные организации и русская публика в начале XX века. М., 2008. — 304 с.
11. Правовые основы деятельности некоммерческих организаций во второй половине XIX века. Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция» (библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького [электронный ресурс] / URL:http://law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1313242 (дата обращения: 13.02.2018)
12. Конституционные проекты в России XVIII — начало XX в. [Сост., автор вступ. ст. и коммент. А. Н. Медушевский]. — М.: 2000. — 610 с.
13. Российское законодательство X-XX вв.: в 9 т. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций//отв. ред. О. И. Чистяков. — М.: Юридическая литература, 1994. С.41 [электронный ресурс]/ URL: http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/oct1905.htm (дата обращения: 12.02.2018).
14. Дергачев А. Ю. Законодательство об общественных организациях в царской России в дореволюционной правовой науке// Вестник научных конференций. — 2016. — № 15. — С. 68–70.
15. Доброва О. В. К вопросу создания общественных организаций в Пензенской губернии в конце XIX — начале XX века Известия Российского государственного педагогического университета имени А. И. Герцена. № 17 (43). В 2-х частях. Аспирантские тетради. Ч. I. Общественные и гуманитарные науки. Научный журнал: / Отв. ред. В. С. Балуева. СПб.: Книжный дом, 2007. С. 108–112 [электронный ресурс] // URL: https://lib.herzen.spb.ru/media/magazines/contents/.../dobrova_17_43_1_108_112.pd... (дата обращения: 15.02.2018)