Целью данной статьи является рассмотрение механизмов работы ограничений, запретов, преимуществ, утвержденных в рамках национального режима государственных закупок в лечебном учреждении, оценке эффективности нормативно-правовых актов, направленных на регулирование отраслевого рынка стран — членов Евразийского экономического союза, а также предложение по усовершенствованию данного механизма в соответствии с политической направленностью России.
Ключевые слова: национальный режим федеральной контрактной системы, ограничения, запреты, преимущества, совершенствование.
The purpose of this article is to review the mechanisms of restrictions, prohibitions, advantages approved within the national regime of public procurement in a medical institution, to assess the effectiveness of regulatory legal acts aimed at regulating the industry market of the member countries of the Eurasian economic Union, as well as a proposal to improve this mechanism in accordance with the political direction of Russia.
Keywords: national regime of the Federal contract system, restrictions, prohibitions, advantages, improvement.
Российская Федерация никогда не была враждебным государством, которое не принимало бы позиции других стран в политической, экономической и других сферах деятельности. Однако, анализируя историю развития нашей страны, можно увидеть, что довольно долгое время она находится в оборонительной позиции по отношению к некоторым государствам. В 2013 году нашей стране пришлось ввести такое понятие как «национальный режим», которое также нашло отражение в системе государственных закупок. Данное понятие является не только ответной мерой на предупреждение и пресечение противоправных и недружественных действий некоторых иностранных государств, а также содержит в себе стимул для развития и совершенствования собственного отраслевого рынка, укрепления политических позиций страны на мировой арене и развитие экономических отношений России с зарубежными партнерами, не поддерживающими санкционную политику некоторых государств.
В федеральной контрактной системе вышеуказанное понятие трактуется в статье 14 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ), в которой содержится 11 нормативно-правовых актов, регулирующих отношения, направленные на осуществление заказчиками РФ закупок товаров, работ, услуг, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств. Данная статья применяется на равных условиях с товарами российского происхождения, работами, услугами, соответственно выполняемыми, оказываемыми российскими лицами, в случаях и на условиях, которые предусмотрены международными договорами Российской Федерации.
Заказчики, работающие в системе здравоохранения, во исполнение целей, указанных в части 3 статьи 14, применяют различные нормативно-правовые акты в рамках, установленного национального режима. При детальном изучении закупок медицинских учреждений, можно наблюдать, что основная доля финансовых средств направлено на приобретение лекарственных препаратов и изделий медицинского назначения: оборудования и расходных материалов. Так, при закупке вышеописанных товаров, лечебные учреждения обязаны использовать инструменты ограничения, запрета и преимуществ, установленные органами власти.
Согласно Постановлению Правительства РФ от 14.04.2017 № 446 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» в настоящий момент полномочия по регулированию контрактной системы в сфере закупок, в частности курирование вопроса о применении национального режима возложено на Минфин России. Отмечу, что ранее такие полномочия были у Минэкономразвития России.
Одним из инструментов по предоставлению преимуществ государствам — членов Евразийского экономического союза является Приказ Минэкономразвития России от 25.03.2014 № 155 «Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Перечень товаров приведен в Приложении к настоящему Приказу. К ним отнесены некоторые виды продуктов питания, компьютеры, лекарственные средства, офисная мебель. Участники закупок, которые поставляют товары, происходящие из государств — членов ЕАЭС, имеют право на предоставление преимущества в соответствии с порядком, установленным в Приказе от 25.03.2014 № 155. Указанное преимущество представляет собой преференцию в отношении цены контракта в размере 15 %. Порядок ее предоставления зависит от способа осуществления закупки. Так, при проведении конкурса, запроса предложений или запроса котировок на поставку товаров, которые поименованы в Приложении к Приказу от 25.03.2014 № 155, преимущество предоставляется при рассмотрении и оценке заявок на участие по критерию «цена контракта». Заявка, содержащая предложение о поставке товаров, произведенных на территории государств — членов ЕАЭС, оценивается с применением понижающего 15-процентного коэффициента к предложенной в заявке цене контракта. При этом контракт заключается по цене, предложенной участником. Подтверждением страны происхождения предлагаемого участником товара служит декларация. При этом наименование страны должно быть указано в соответствии с Общероссийским классификатором стран мира. Случаи, когда указанные условия допуска не применяются, перечислены в пункте 8 Приказа от 25.03.2014 № 155. Кроме того, действие данного Приказа не распространяется на закупки у единственного поставщика, в том числе по итогам несостоявшихся конкурентных процедур.
Исследуя научные работы авторов по эффективности применения нормативно-правовых актов, направленных на реализацию национального режима в федеральной контрактной системе, автор столкнулся с неоднозначностью их суждений. Так, в своей работе «Национальный режим при осуществлении закупок» Е. В. Баланцев, старший преподаватель Государственной академии промышленного менеджмента им. Н. П. Пастухова, г. Ярославль, указывает на проблематику «применения запретов и ограничений допуска иностранных товаров к участию в закупках, при которой одному наименованию закупаемого товара в заявке соответствует несколько позиций предлагаемого к поставке товара с различными странами происхождения. Проблемы не существует в том случае, если все указанные в заявке страны происхождения не являются странами — членами Евразийского экономического союза» [3].
При подробном рассмотрении, сложности по вопросам применения национального режима в большей степени существуют при закупках лекарственных препаратов, в частности в рамках применения Приказа от 25.03.2014 № 155. Так, зачастую лекарственный препарат, чтобы попасть на фармацевтический рынок проходит три стадии: производство фармацевтической субстанции или формы, производство вторичной/потребительской упаковки и производство, выпускающего контроля качества. При прохождении этих стадий не редко лекарственный препарат имеет две или три страны происхождения товара, которые указываются в регистрационном удостоверении лекарственного средства. Таким образом, участник при формировании заявки на участие в процедуре вправе сам выбрать к какой стране происхождения относится его товар. В результате чего, мы можем наблюдать, как участники процедуры, предложившие идентичные лекарственные средства, но при этом, указав разные страны происхождения товара, могут оказаться в неравных условиях. Так, участникам закупок, в заявках которых, содержатся предложения о поставке товаров российского, белорусского и (или) казахстанского происхождения, предоставляются преференции в отношении цены контракта в размере 15 %. Однако, участники, предложившие товар, производителем которого является страна, не являющаяся членом Евразийского экономического союза, обязаны заключить контракт с применением понижающего 15 % коэффициента к предложенной в заявке цене контракта. К сожалению, оценка комиссии по осуществлению закупок, на содержание правильности указания в заявке страны происхождения товара часто является предметом оспаривания в контролирующих органах или судах, причем спор не всегда решается в пользу заказчика.
Следующим инструментом, часто применяемым в закупках на поставку изделий медицинского назначения, является Постановление Правительства РФ от 30.11.2015 № 1289 «Об ограничениях и условиях допуска происходящих из иностранных государств лекарственных препаратов, включенных в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд». В рамках указанного Постановления, ограничен допуск лекарственных препаратов, происходящих из иностранных государств (за исключением государств — членов ЕАЭС), включенных в Перечень, опубликованный в Распоряжении Правительства РФ от 23.10.2017 N 2323-р «Об утверждении перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов на 2018 год, а также перечней лекарственных препаратов для медицинского применения и минимального ассортимента лекарственных препаратов, необходимых для оказания медицинской помощи».
Во исполнение Постановления от 30.11.2015 № 1289, заказчик обязан отклонить заявки участников (окончательные предложения), в которых предлагается поставить иностранные лекарственные препараты из указанного Перечня. Для этого должны быть соблюдены условия, приведенные в пункте 1, указанного Постановления. Описанные автором ограничения не распространяются на случаи, предусмотренные в пункте 5 Постановления от 30.11.2015 № 1289. Указанное Постановление не применяется и при закупке лекарственных препаратов с различными международными непатентованными наименованиями или в отсутствие таких наименований с химическими, группировочными наименованиями. С аналогичной позицией можно ознакомиться в Письме ФАС России от 19.02.2016 № ИА/10439/16.
При всестороннем рассмотрении вопроса о применении ограничений, указанных в Постановлении от 30.11.2015 № 1289, целесообразно учесть позицию ведомств, которая отражена в Письме Минэкономразвития России № 6723-ЕЕ/Д28и, Минпромторга России № ЦС-14384/19, Минздрава России № 25–0/10/2–1416, ФАС России № АЦ/15615/16 от 14.03.2016 «О позиции Минэкономразвития России, Минпромторга России, Минздрава России и ФАС России по вопросу применения положений постановления Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2015 г. N 1289 «Об ограничениях и условиях допуска происходящих из иностранных государств лекарственных препаратов, включенных в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Так, в этом разъяснении рассмотрен случай, когда только две из поданных заявок соответствовали требованиям пункта 1 Постановления № 1289, но к ним не прилагались сертификаты о происхождении товара. По мнению органов власти, заявки, в которых предлагается поставить иностранные лекарственные препараты, не отклоняются.
Еще один инструмент, существующий в рамках национального режима и применяемый заказчиками лечебных учреждений, является Постановление Правительства РФ от 05.02.2015 N 102 «Об ограничениях и условиях допуска отдельных видов медицинских изделий, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Так, применяя указанное Постановление, заказчик обязан ограничить допуск отдельных видов медицинских изделий, происходящих из иностранных государств, в соответствии с Перечнями в Постановлении. В перечни включены, в том числе томографы компьютерные, электрокардиографы, контейнеры для донорской крови и расходные материалы для аппаратов искусственной вентиляции легких.
Заказчики обязаны отклонять заявки участников (окончательные предложения), которые содержат предложения о поставке иностранных медицинских изделий (за исключением происходящих из государств — членов ЕАЭС), включенных в Перечень № 1, при одновременном соблюдении условий, которые определены в пункте 2 Постановления Правительства РФ от 05.02.2015 № 102. Аналогичное требование к заказчикам установлено в пункте 2(1.1) вышеуказанного Постановления в отношении закупки продукции, включенной в Перечень № 2. Если заявки участников (окончательные предложения) с предложением о поставке медицинских изделий из Перечня № 1 не подлежат отклонению, то применяются условия допуска иностранных товаров, установленные Минфином России в Постановлении Правительства РФ от 05.02.2015 № 102. Случаи, когда указанное ограничение в отношении медицинских изделий из Перечня № 1 не применяется, определены в пункте 4 Постановления Правительства РФ от 05.02.2015 № 102.
Однако, что касается закупок изделий, включенных в Перечень № 2 Постановления Правительства РФ от 05.02.2015 № 102, то в документации о закупке должны быть отражены начальные (максимальные) цены, рассчитанные в соответствии с методикой, установленной в Приказе Минздрава России № 759н, Минпромторга России № 3450 от 04.10.2017 «Об утверждении Методики расчета начальной (максимальной) цены контракта на поставку медицинских изделий, включенных в перечень медицинских изделий одноразового применения (использования) из поливинилхлоридных пластиков, происходящих из иностранных государств, в отношении которых устанавливаются ограничения допуска для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 5 февраля 2015 г. № 102". Также при закупке медицинских изделий из Перечня № 2 необходимо руководствоваться Правилами отбора организаций, реализующих в 2017–2024 годах комплексные проекты по расширению и (или) локализации производства медицинских изделий одноразового применения (использования) из поливинилхлоридных пластиков, в целях осуществления конкретной закупки такой продукции для обеспечения государственных и муниципальных нужд», установленные Постановление Правительства РФ от 14.08.2017 № 967 «Об особенностях осуществления закупки медицинских изделий одноразового применения (использования) из поливинилхлоридных пластиков для обеспечения государственных и муниципальных нужд». В связи с чем, поставщиками изделий, указанные в Перечне № 2 Постановления могут быть только организации, которые включены в реестр поставщиков, предусмотренный Правилами, утвержденными данным Постановлением.
Автор, изучая правоприменение данного нормативно-правового акта увидел некоторые разногласия в вопросе применения каталога товаров, работ, услуг с перечнями товаров, установленных Постановлением от 05.02.2015 № 102.
Так, при формировании закупки заказчик должен определить код закупаемого товара в соответствии с Общероссийским классификатором продукции по видам экономической деятельности (ОКПД2) ОК 034–2014. К сожалению, не всегда такой код идентичен наименованию вида медицинского изделия, установленного в Перечнях. Так, например, при закупке дезинфицирующих средств, таких как водорода пероксид, хлоргексидин, молочная кислота, уксусная кислота, применяемые в лечебном учреждении в качестве антисептических растворов, классификатор точно определяет код ОКПД2 20.20.14.000 «Средства дезинфекционные». Однако, при оформлении документации к такой закупке, Постановление от 05.02.2015 № 102 обязывает заказчика применять ограничение и условиях допуска отдельных видов медицинских изделий, происходящих из иностранных государств по отношению к такому коду классификатора. С одной стороны наименование вида изделия медицинского назначения, указанного в Перечне № 1 Постановления от 05.02.2015 № 102: «ОКПД2 20.20.14.000 — Медицинские изделия, содержащие антисептические и дезинфицирующие препараты» не имеет ничего общего с предметом закупки «Средства дезинфицирующие» с таким же ОКПД2. Но с другой стороны, Закон № 44-ФЗ и его подзаконные акты носят формальный характер. В связи с чем, не исполнение нормы права, установленной Законом № 44-ФЗ, грозит заказчику привлечением к административной ответственности. Таким образом, в результате допущенных разногласий в нормах права, заказчику не редко приходится доказывать объективность своих действий по установлению такого ограничения в Федеральной антимонопольной службе.
Сравнительно молодой инструмент, утвержденный в рамках национального режима — это Постановление Правительства РФ от 04.12.2017 № 1469 «Об ограничениях и условиях допуска стентов для коронарных артерий металлических непокрытых, стентов для коронарных артерий, выделяющих лекарственное средство (в том числе с нерассасывающимся полимерным покрытием и с рассасывающимся полимерным покрытием), катетеров баллонных стандартных для коронарной ангиопластики, катетеров аспирационных для эмболэктомии (тромбэктомии), происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Срок действия данного Постановления ограничен временными пределами, до 01.07.2018 года. В вышеуказанном Постановлении ограничение касается закупок на приобретение металлических непокрытых стентов для коронарных артерий, аспирационных катетеров для эмболэктомии (тромбэктомии), стентов, выделяющих лекарственное средство (в том числе с нерассасывающимся либо рассасывающимся полимерным покрытием), баллонных стандартных катетеров для коронарной ангиопластики. Во исполнение Постановления, заказчики обязаны отклонять заявки участников закупки (окончательные предложения), которые содержат предложения о поставке иностранных стентов и катетеров, при наличии обстоятельств, установленных в пункте 1 Постановления от 04.12.2017 № 1469. На основании вышеуказанного Постановления, участники закупок должны подтверждать страну происхождения товара в соответствии с Правилами выдачи заключения о подтверждении производства промышленной продукции на территории Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 10.05.2017 N 550 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 2015 г. № 719". Если заявки участников (окончательные предложения) не подлежат отклонению, то применяются условия допуска иностранных товаров, установленные Минфином России в соответствии с пунктом 3 Постановления № 1469. Так же пункт 4 Постановления № 1469 регламентирует, что в один лот нельзя включать стенты для коронарных артерий, катетеры и иные виды медицинских изделий, а также в один лот нельзя объединить два и более вида изделий, перечисленных в пункте 1 Постановления № 1469. Случаи, когда такое ограничение не применяется, описаны в пункте 5 Постановления № 1469.
Принимая во внимание тот факт, что «13» апреля 2018 года депутатами Государственной Думы внесен проект Федерального закона № 441399–7 «О мерах воздействия (противодействия) на недружественные действия Соединенных Штатов Америки и (или) иных иностранных государств» по введению контрмер в отношении государств, осуществляющих враждебные для страны действия, автор решил предложить некоторые меры по совершенствованию правоприменения национального режима в федеральной контрактной системе.
Автор статьи полагает, что необходимо расширить границы по применению национального режима в Законе № 44-ФЗ, в том числе в направлении закупок, осуществляемых в сфере здравоохранения. Анализируя закупки по приобретению расходных материалов для нормального функционирования изделий медицинского назначения, можно наблюдать такую картину. Заказчик, приобретая какое — либо изделие медицинского назначения (аппарат, оборудование, систему), используемое в лечебном учреждении, обязывает себя приобретать в дальнейшем, пока не закончится срок его полезного использования расходные материалы к нему. Соответственно предмет закупки будет звучать как «Закупка расходного материала к изделию медицинского назначения, установленного в лечебном учреждении» или в документации будут установлены конкретные показатели товара, соответствующие определенной марке изделия. Так, соответственно, марки и производителю изделия, участник закупки предлагает товар. Производители изделий медицинского назначения стараются создать такой товар, для которого было бы затруднительно другим конкурентам воспроизвести расходные материалы к нему. Таким образом, заказчик лечебного учреждения находится в зависимости от определенных производителей. В рамках национального режима, заказчики устанавливают запреты и ограничения на предметы закупок по поставке расходных материалов к определенному изделию, но зачастую такие механизмы не работают в отношении товаров, производителями которых являются США, Германия, Италия. Ввиду того, что аналогов таких расходных материалов, производителями которых являются государства — члены Евразийского экономического союза не существует, Постановление Правительства РФ от 05.02.2015 N 102 «Об ограничениях и условиях допуска отдельных видов медицинских изделий, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд» не действует в закупке на поставку вышеуказанных товаров.
В части расширения нормы права по действию национального режима органам власти необходимо создать нормативно-правовой акт по замещению товаров медицинского назначения иностранного производителя на аналоги стран — членов Евразийского экономического союза.
Автор предлагает ввести нормативно-правовой акт по аналогии подпункта «а» пункта 3 Постановления Правительства РФ от 15.11.2017 N 1380 «Об особенностях описания лекарственных препаратов для медицинского применения, являющихся объектом закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд», в котором установлено, что заказчик при описании закупки лекарственных препаратов в картриджах либо в иных формах выпуска, совместимых с устройствами введения (применения), обязан указывать на возможность поставки лекарственных препаратов с условием безвозмездной передачи пациентам совместимых устройств введения в количестве, соответствующем количеству пациентов, для обеспечения которых закупаются лекарственные препараты в картриджах.
Автор видит такой акт «Об ограничении и условии допуска оборудования, аппаратуры и расходных материалов к ним, используемых в медицинских целях, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд», как документ, в котором установлено обязательное требование к заказчикам при описании закупки расходных материалов к конкретному изделию медицинского назначения (оборудованию, аппаратуры) предоставлять возможность поставки расходных материалов с условием безвозмездной передачи лечебному учреждению совместимых устройств, предоставив при этом преференции для товаров, происходящих из стран — членов Евразийского экономического союза.
Этот нормативно-правовой акт не сможет регулировать закупки по приобретению расходных материалов к крупно — габаритному оборудованию. Однако, в закупках на приобретение расходных материалов, таких как тест — полосок, регистрационных лент, кассет к портативным устройствам, используемых в лечебных учреждениях (спирометры, допплеры, анализаторы, глюкометры и другие виды медицинской аппаратуры) для первичного обследования и диагностики такой нормативно-правовой акт проявит свою актуальность и эффективность в рамках политической направленности страны.
Автор предполагает, что такой документ направит российское производство на совершенствование собственного отраслевого рынка, инновационные открытия в области медицины, а также будет являться рычагом по замещению медицинских аппаратов иностранного производства на изделия медицинского назначения, производителями которых являются государства — члены Евразийского экономического союза.
Автор считает, что представленный обзор по вопросам правоприменения нормативно-правовых актов национального режима, установленных в соответствии со статьей 14 Закона № 44-ФЗ, окажется полезен как заказчикам, так и участникам закупок, а новое видение автора по расширению границ в части применения национального режима найдет отражение в актах органов власти.
Литература:
- Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;
- Приказ Минэкономразвития России от 25.03.2014 № 155 «Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;
- Баланцев Е. В. Национальный режим при осуществлении закупок // Советник бухгалтера государственного и муниципального учреждения. 2017. N 7. С. 23–27;
- Постановление Правительства РФ от 30.11.2015 № 1289 «Об ограничениях и условиях допуска происходящих из иностранных государств лекарственных препаратов, включенных в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;
- Постановление Правительства РФ от 05.02.2015 N 102 «Об ограничениях и условиях допуска отдельных видов медицинских изделий, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;
- Постановление Правительства РФ от 04.12.2017 № 1469 «Об ограничениях и условиях допуска стентов для коронарных артерий металлических непокрытых, стентов для коронарных артерий, выделяющих лекарственное средство (в том числе с нерассасывающимся полимерным покрытием и с рассасывающимся полимерным покрытием), катетеров баллонных стандартных для коронарной ангиопластики, катетеров аспирационных для эмболэктомии (тромбэктомии), происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
