Исследованы формулировки понятия налоговая амнистия, положительный и отрицательный аспект проведения налоговой амнистии.
Ключевые слова: налоговая амнистия, освобождение от налоговой ответственности, правовой акт, налоговая дисциплина.
The article explores the different formulation of the concept tax amnesty, a positive and negative aspect of the tax amnesty.
Key words: tax amnesty, release from tax responsibility, legal act, tax discipline.
Среди различных путей правовой политики современного государства одним из главных является совершенствование законодательства на основе принципа равенства всех членов общества перед законом и принципа гуманизма. В признании человека, его прав и свобод высшей ценностью выражен гуманистический принцип конституционного строя России. Акт гуманизма и милосердия государства представляет собой и амнистия, направленная на освобождение от ответственности, наказания, в том числе его смягчение, устранение правовых последствий наказания. Этот акт основан на справедливости и соразмерности, а также балансе конституционных ценностей в области противодействия правонарушениям, согласованный с конституционной ответственностью государства за обеспечение общественной безопасности, прав и законных интересов граждан. Амнистия не может ограничиваться лишь сферой уголовного права, при конструировании института амнистии необходимо исходить из полноты гуманистической функции государства, того факта, что Конституция России не ограничивает амнистию какой-то конкретной сферой. В историческом аспекте амнистия в основном применялась в отношении лиц, совершивших преступления, но практика современного правового регулирования включает применение института амнистии и в таких отраслях законодательства как в финансовом и налоговом. Прослеживая исторические этапы формирования изучаемого явления, мы находим его корни в Вавилонии первой половины II тыс. до н. э. Первый документ в истории человечества, о котором мы имеем сведения, сопоставимый с понятием налоговой амнистии, это Указ о «справедливости» царя Аммицадуки — одного из преемников Хаммурапи. Нам доступно сравнительно небольшое количество фрагментов административных и юридических документов, дошедших до наших дней, несколько распоряжений царя чиновникам, надписи об установлении статуй в храмах. Мы можем судить о том, что Вавилония переживала период политического и экономического упадка (середина XVII в. до н. э.), когда при вступлении на престол Амми-цадукой издал указ, которым аннулировались некоторые налоговые и кредитные обязательства городского населения Месопотамии.
Налоговая амнистия — явление со сложной структурой, многие вопросы, касающиеся его, носят дискуссионный характер среди теоретиков и практиков, что вызывает затруднение в процессе применения актов об амнистии. Указанные обстоятельства свидетельствуют об актуальности исследования института налоговой амнистии в налоговом и финансовом праве Российской Федерации. Перечисленные аспекты свидетельствуют о необходимости разработки и систематизации теоретических основ правовой природы института налоговой амнистии, особенностях, порядке и формах ее правовой регламентации, путей достижения положительных результатов в ходе ее проведения.
Особенность налоговой амнистии состоит в использовании рассматриваемого мероприятия в качестве способа решения проблем экономического развития государства. Несмотря на положительные грани данного явления, объявление и реализация налоговой амнистии может обернуться как позитивными (формированию доверительных отношений между государством и обществом, профилактике совершенных правонарушений, поступлению в бюджет дополнительных финансовых ресурсов), так и негативными последствиями (дестабилизации отношений в налоговой сфере, увеличению числа неплательщиков налогов). Проблема правовой природы налоговой амнистии и ее места в системе налогового и финансового права, в системе российского законодательства в целом, остается не в полной мере исследованной. Сегодня можно говорить об амнистии как о правовом институте, носящим межотраслевой характер, институте «включающим в себя нормативные правовые акты, принятые высшим органом государственной власти в отношении индивидуально не определенного круга виновных лиц, призванный корректировать карательную политику государства путем указания на альтернативные изменения уголовно-правовых последствий в виде полного освобождения от уголовной ответственности, полного или частичного освобождения от наказания, его сокращения, замены назначенного наказания более мягким видом, освобождения от дополнительного наказания, снятия судимости с лиц, отбывших наказание», — дает определение Н.В Осмоловская [2]. Автор полагает, что это определение является наиболее удачным с учетом распространения понятия амнистия на различные отрасли права. Необходимо учесть также, что Конституционный суд в п. 2.2 Постановления от 5 июля 2001 года № 11-П определил, что «по сути амнистия представляет собой правовой институт, единая нормативная основа которого образуется, с одной стороны, УК и УПК, рассматривающими амнистию в качестве основания освобождения от уголовной ответственности и ее последствий, а с другой — соответствующим постановлением Государственной Думы, которое определяет предпосылки применения такого основания освобождения». Очевидно, позиция суда такова, что амнистия представляет собой институт, а не только нормативно правовой акт, либо акт.
Расширяет границы определения амнистии употребление в нормативных актах таких понятий как «экономическая амнистия», амнистия капиталов, «экологическая амнистия», «дачная амнистия», каждое из которых раскрывает сущность амнистии в рамках определенной отрасли, свидетельствуя о широком спектре употребления понятия амнистия в условиях современного законодательства.
Термин «налоговая амнистия» возник в условиях политической и экономической нестабильности 90-х годов прошедшего века. Государство вынуждено было многократно повышать меры ответственности за совершение налоговых правонарушений и усиливать контроль за налогоплательщиками, а также изыскивать способы, стимулирующие налогоплательщиков к исполнению обязанности по уплате налогов в рамках налоговой амнистии и легализации своего имущества и доходов (Указ Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 года N 1773 «О проведении налоговой амнистии в 1993 году»).
И. Н. Соловьев трактует налоговую амнистию как «устанавливаемое государством на момент ее принятия освобождение лиц, совершивших налоговые правонарушения, от привлечения к налоговой ответственности при условии полного или частичного декларирования сокрытых сумм налогов и добровольного внесения их в бюджет» [3]. Им приведены классические определения налоговой амнистии, экономической амнистии, рассмотрен исторический опыт разработки и проведения налоговых амнистий в нашей стране. Полагаем, что он рассматривает налоговую амнистию лишь в конкретном налогово-правовом значении, о чем свидетельствуют выявленные им черты: лица совершили налоговое правонарушение и попадают под освобождение от налоговой ответственности. Л. М. Григорьев, российский экономист, ординарный профессор, руководитель Департамента мировой экономики НИУ ВШЭ под налоговой амнистией подразумевает предложение со стороны государства неплательщикам налогов погасить недоимки в обмен на отмену наказания, которое может быть наложено в случае выявления нарушений, причем налоговая амнистия представляет сложную проблему, поскольку в нее вовлечены крайне разнородные общественные течения и институты — от политиков до налоговиков. В. М. Зарипов, эксперт по налогам, считает, что в самом термине «налоговая амнистия», который широко используется в других странах, заложен негативный смысл, означающий, что граждане предполагаются нарушителями закона [1]. Мы полагаем, данный аспект действительно необходимо учитывать при выборе формулировки для освобождения лиц от обязанности уплатить определенный вид налога в казну государства и освобождения от ответственности за неуплату налога.
Особую актуальность во время кризиса приобретают и промежуточные решения, так, например, не прибегая к полной декриминализации отдельных противоправных деяний в сфере экономики, стимулирование ее роста можно достичь посредством амнистии, или так называемой поощрительной финансовой санкции. При определенных обстоятельствах такие амнистии могут иметь определенный фискальный эффект, общее отношение к ним в развитых странах скорее негативное. Это связано с тем, что любая разовая налоговая амнистия имеет долговременный неблагоприятный эффект, который заключается в том, что уважение к действующему налоговому законодательству сильно падает и налогоплательщики становятся более склонны менее строго соблюдать нормы закона в надежде, что следующая амнистия все спишет. Приводя в действие процедуру налоговой амнистии и обозначая это процесс безусловным, законодатель, скорее всего, действуя из лучших побуждений, все-таки отклоняется от некоторых базовых принципов российской системы права. Так освобождение от обязанности субъекта без его согласия, несомненно не дает ему права выбора, т. е. возможность добровольно уплатить сумму налога ему не предоставляется. Необходимо отметить, что налоговая амнистия не вполне сочетается с положениями ст. 57 Конституции РФ, где закреплено что «Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют». Законодатель, освобождая граждан от этой конституционной обязанности, хотя и косвенно, но подвергает сомнению законность установления тех самых налогов и сборов, от уплаты которых освобождает закон. Заметим, что уровень благосостояния подпадающих под амнистию может очень резко различаться, в связи с тем, что закон не устанавливает пределов по сумме задолженности перед государством. К примеру, поделив сумму 150 миллиардов рублей на 50 миллионов человек, получим среднюю сумму задолженности 3 тысячи рублей. Сегодня общественность не имеет доступа к информации, кто и сколько задолжал государству, не имеет возможности знать имена «должников-лидеров», хотя подобные сведения не относятся к категории охраняемой законом тайны. Разделяя данную точку зрения, нельзя не отметить, что налоговая амнистия может создать дополнительные трудности государству, тем не менее, полагаем, если данная мера будет разовой, она не скажется крайне негативно на налоговой дисциплине. Негативный эффект очевиден будет в случае, если подобные амнистии будут проводиться периодически — вследствие чего налогоплательщики будут ожидать благоприятного исхода, когда долги аннулируются. Разовое проведение является вполне целесообразной мерой, поскольку основная часть этих долгов безнадежна, поэтому ни о каких потерях для бюджета речь не идет, а напротив, списание этих долгов предоставит возможность не допустить бесполезной траты финансовых и трудовых ресурсов. Мы можем согласиться с тем, что налоговая амнистия происходит всегда при признании правонарушения совершенным, в результате акта амнистии происходит прощение совершенного правонарушения и освобождение лиц его совершивших от ответственности. Сегодня несовершенство налоговой системы дает основания для того, чтобы у физического лица возникли задолженности по налогам. В такой ситуации неприемлемым признается переложение ответственности на налогоплательщика, для того чтобы простить и списать долги в процедуре налоговой амнистии. Скорее наоборот, мы полагаем, что здесь наиболее разумно будет подойти с позиции безнадежности таких долгов и их последующему списанию. В различные периоды немало стран прибегало к практике проведения налоговой амнистии: США, Италия, Франция, Ирландия, Турция, Колумбия и т. д., что позволяет сформировать целый спектр различных видов этой процедуры. Налоговая амнистия, в частности, может быть однократной и многоразовой, с некоторыми интервалами, может охватывать всех налогоплательщиков, либо предназначаться для отдельных групп. Одними из первых по пути амнистирования нелегальных капиталов пошли США еще в 30-е годы прошлого века, а полученные от этого деньги в сравнительно небольшой срок образовали базу для инвестиций в возрождающуюся экономику страны. По мнению профессора Е. Г. Ясина, «ускоренная реструктуризация долгов плюс налоговая амнистия для физических лиц помогут расчистить почву для серьезного сдвига в улучшении делового и инвестиционного климата в стране, необходимого для модернизации российской экономики» экономических отношений» [5].
Совокупность мнений различных авторов, их переплетение и тонкие отличительные грани позволяют нам сформулировать целостное понятие налоговой амнистии, обладающее определенными чертами. Обязанность лица внести в бюджетную систему либо местный фонд в предусмотренные сроки денежную сумму в соответствии с установленными ставками, и обязанность соответствующих органов обеспечить уплату налогов являются основным содержанием правоотношений по поводу взимания налогов. Следовательно, отношения, заключенные в рамках налоговой амнистии, являются отношениями по поводу взимания налогов, т. е. они непосредственно связаны с движением финансовых ресурсов, направленных на формирование бюджета, от наполняемости которого напрямую зависит уровень экономического развития любого государства, выражаются в стоимостных параметрах, что свидетельствует о финансово-правовой сущности рассматриваемого явления. Необходимым признаком налоговой амнистии считается привлечение дополнительных денежных средств, которые использует государство на пути решения возложенных на него задач экономического развития, привлечения денежных ресурсов, распределения их между звеньями финансовой системы, создания материальной базы для функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, правоохранительных органов судебной системы, обеспечение обороноспособности и безопасности страны, осуществление социально-экономических, культурных и других задач. Полагаем, в этой связи налоговую амнистию целесообразно характеризовать как особый метод финансовой деятельности государства. Говоря об ответственности за неуплату или неполную уплату налога, заметим, что виды ответственности за неуплату налогов в РФ, установленные Налоговым и Уголовным Кодексами следующие: административная (выплата всех денежных задолженностей); налоговая (исключительно финансовые санкции, покрытие недоимки, выплату начисленных пени и штрафов); уголовная (компенсация вреда, ограничение свободы). В настоящее время действует ряд нормативно — правовых актов, регламентирующих проведение процедуры налоговой амнистии. Полагаем, очевидно, что, как регулятор общественных отношений налоговая амнистия подразумевает комплекс налогово-правовых норм, характеризующийся юридическим единством составляющих его норм, полнотой регулирования определенной совокупности общественных отношений и однородностью фактического содержания норм. По общему правилу налоговая амнистия распространяется лишь на правонарушения, которые были осуществлены до момента вступления в законную силу акта об амнистии. Можно выделить характеристики налоговой амнистии: редкость проведения, чтобы у налогоплательщиков не было стимула опять укрывать налоги; четкая определенность норм и правил проведения; неотвратимость наказания для организаций и физических лиц, которые не согласились пройти процедуру амнистии; продолжительность действия (минимум 1 год), чтобы все организации смогли заявить амнистию; возможность продления (не больше чем на 3 месяца) с учетом национальных поведенческих особенностей; открытость, публичность.
Исходя из позитивных и негативных граней исследуемого явления, можно сделать выводы о целесообразности проведения налоговой амнистии. Определенные предпосылки для возврата капиталов в Российскую Федерацию действительно имеются: в стране наблюдается экономический рост, политическая ситуация стабильна. Принимаются законы, предусматривающие механизмы защиты прав собственности и законных интересов предпринимателей. Создается необходимая рыночная инфраструктура, упрощается порядок государственной регистрации юридических лиц. Формируется новая налоговая система, снижается налоговая нагрузка. Проводится реструктуризация задолженности по налогам и страховым взносам в государственные внебюджетные фонды. Совокупность трех перечисленных признаков образует юридический критерий интеграции норм в конкретный правовой институт. Система рассмотренных мнений деятелей науки и экономики в сочетании с самостоятельными выводами автора позволяет определить налоговую амнистию как многогранное понятие, которое можно рассматривать как правовой акт, как особый метод финансовой деятельности государства, как правовой институт, как совокупность экономических отношений.
Литература:
- Зарипов В. М. Налоговая амнистия в вопросах и ответах // Налоговед. 2007. № 12. С. 6.
- Осмоловская Н. В. Амнистия и помилование как средства корректирования карательной политики государства: автореф. дис. канд. юрид. наук. Тюмень, 2006. С. 9.
- Соловьев И. Н. Налоговая амнистия: учебное пособие. М., 2009. С. 4; Он же. Механизмы амнистирования в различных сферах экономики и налогообложения (налоговая амнистия). М., 2012. С. 13.
- Экономический анализ налоговых преступлений Рыманов А. Ю., Карманская Н. Д.// Налоги и налогообложение» 2011, N 6
- Ясин Е. Г. Новая эпоха — старые тревоги: Экономическая политика 2004. — 456 с.
