В настоящей статье рассмотрены особенности правового обеспечения охраны земель сельскохозяйственного назначения. Освещены проблемные вопросы правового регулирования земель рассматриваемой категории и предложены пути их решения как на доктринальном, так и на законодательном уровне.
Ключевые слова: почва, земля, законодательство, охрана земель, рациональное использование, земли сельскохозяйственного назначения
In this article, the peculiarities of legal protection of agricultural lands are considered. The problematic issues of the legal regulation of lands of this category are highlighted, and ways of their solution are suggested, both at the doctrinal and legislative levels.
Keywords: soil, land, legislation, land protection, rational use, agricultural lands
В современных условиях хозяйствования проблема рационального использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения приобретает особую актуальность. Это связано, прежде всего, с тем, что земельные ресурсы подвергаются значительному антропогенному воздействию, происходит их деградация и, как следствие, снижение качества и плодородия почв, ухудшение экологического состояния земельных ресурсов.
Стоит заметить, что особую актуальность эта проблема приобретает в период реформирования аграрных и земельных отношений, которые требуют надлежащего правового регулирования. Несмотря на то, что в последнее время в Российской Федерации принят целый ряд законодательных актов по регулированию земельных отношений, правовое регулирование отношений в сфере обеспечения охраны земель иногда отстает от потребностей общества и в некоторой степени остается противоречивым.
Конституционное положение о том, что земля является основой жизни и деятельности народов, находящейся под особой охраной государства (ст. 9 Конституции Российской Федерации [1]), в первую очередь касается земель сельскохозяйственного назначения. Именно поэтому решение этой проблемы должно осуществляться путем внедрения действенной системы правового регулирования отношений в сфере правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения.
По данным федерального статистического наблюдения, по состоянию на 1 января 2016 г. общая площадь земель сельскохозяйственного назначения в России составляет 383,7 млн. га, в том числе сельскохозяйственных угодий — 197,7 млн. га. Площадь несельскохозяйственных угодий в структуре земель сельскохозяйственного назначения составляет 186 млн. га. При этом более 26 % (101,4 млн.га) несельскохозяйственных угодий составляют земли, предоставленные и предназначенные для северного оленеводства, значительная часть которых (28 %) занята лесом [5].
Законодательное определение охраны земель закреплено в ст. 13 Земельного кодекса Российской Федерации [2] (далее — ЗК РФ) и рассматривается как деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленная на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса.
При этом следует заметить, что в тех случаях, когда меры по охране земель получают правовое закрепление, необходимо говорить о правовой охране земель.
В научной юридической литературе предлагается доктринальное определение правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения как комплекса почвозащитных, экономических, нормативно-технических и государственно-правовых средств, направленных на сохранение и воспроизводство плодородия и целостности почв, их защиту от деградации, ведение сельскохозяйственного производства с соблюдением почвозащитных технологий и обеспечения экологической безопасности окружающей среды [6].
В этом определении прослеживается позиция, согласно которой правовая охрана земель сельскохозяйственного назначения охватывает не только консервативную охрану земель, то есть сохранение и предотвращение их ухудшения, но и восстановление и улучшение состояния земель сельскохозяйственного назначения, составляющей которых является почва.
Ужесточение требований к правовой охране почв объясняется рядом причин. Среди основных причин ухудшения состояния почвенного покрова земельных участков, на наш взгляд, следует выделить следующие:
– отсутствие надлежащей стратегии в землепользовании и охране почв;
– пренебрежение концепцией устойчивого землепользования;
– недееспособность национальных и отраслевых и отсутствие региональных программ охраны почв;
– игнорирование проблем ресурсно-комплексного подхода к развитию сельских территорий в процессе земельных преобразований и тому подобное.
Кроме этого, практически не формируется методология, критерии, нормативы и принципы почвоохранного упорядочения современных агроландшафтов, а также правовые, экономические и социальные предпосылки сохранения и плодородия почв. Таким образом, особенностью правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения является введение в законодательстве усиленной охраны почв как структурной характеристики земель сельскохозяйственного назначения.
Ст. 13 ЗК РФ рассматривает содержание охраны земель через призму системы мероприятий в области охраны земель, а именно:
– воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения;
– защита земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия;
– защита сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, сохранению достигнутого уровня мелиорации.
Следует также отметить, что правовая охрана земель сельскохозяйственного назначения законодательно урегулирована Федеральным законом от 16 июля 1998 года N 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» [3] (далее ФЗ № 101-ФЗ), Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [4].
В Главе IV ФЗ № 101-ФЗ закреплены мероприятия по государственному регулированию деятельности по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения, заключающиеся в:
– государственной комплексной системе наблюдений;
– разработке федеральных и региональных программ использования и охраны земель, документации по землеустройству в области охраны земель;
– создании экологической сети;
– осуществлении природно-сельскохозяйственного, эколого-экономического, противоэрозионного и других видов районирования (зонирования) земель;
– экономическом стимулировании внедрения мероприятий по охране и использованию земель и повышения плодородия почв;
– стандартизации и нормировании.
Таким образом, по нашему мнению, можно произвести классификацию средств по охране земель сельскохозяйственного назначения:
– почвозащитные средства (защита земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, высушивания, загрязнения, уплотнения и других негативных процессов);
– организационно-технические средства (снятие, использование и сохранение плодородного слоя почвы при проведении работ, связанных с нарушением земель);
– рекультивация нарушенных земель, консервация деградированных сельскохозяйственных угодий, рациональная организация территории);
– экономические средства (финансирование мероприятий по восстановлению качества нарушенных земель, осуществление консервации земель за счет средств государственного бюджета, возмещение потерь сельскохозяйственного производства и направление соответствующих средств на повышение плодородия почв, улучшения сельскохозяйственных угодий и их охрану);
– освобождение от уплаты земельного налога на период освоения неиспользуемых земель и улучшение их качества);
– нормативно-технические средства (соблюдение установленных норм отвода земельных участков, соблюдение стандартов и нормативно-технических документов по охране земель, нормирование отвода земельных участков, соблюдение нормативно-технических требований проектов отвода земельных участков и проектно-сметных показателей размещения на этих землях производственных, коммунальных и других объектов);
– юридические средства (наличие нормативно-правовых норм регулирующего характера, осуществление мониторинга за состоянием охраны сельскохозяйственных угодий; проведение агрохимической паспортизации земель; осуществление контроля за соблюдением действующего земельного законодательства в этой сфере; применение юридической ответственности).
При этом следует подчеркнуть, что перечень мероприятий по охране земель законодательно должен быть максимально исчерпывающим. По мнению почвоведов Шилова Л. Л., Тонконогова В. Д. [7], один и тот же вид мероприятий может быть использован в различных типах зон конкретных областей. Способы же осуществления конкретных мероприятий зависят от типа ландшафта, а иногда и от его региональных особенностей [4, ст. 345].
Таким образом, особенностью правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения является введение системы специальных мероприятий по охране как количественного, так и качественного состояния земель.
Однако, по нашему мнению, для осуществления охраны земель сельскохозяйственного назначения необходима комплексная программа с полным и конкретным перечнем целенаправленных мер, которая должна предусматривать оптимальное сочетание и эффективное использование организационных, технических, технологических, экологических и экономических факторов и рычагов регулирования и совершенствования землепользования, предоставление ему характера экологически ориентированного воздействия на собственников и землепользователей с целью поощрения и побуждения их к радикальному улучшению и охране земель.
Литература:
1 Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (ред. от 21.07.2014) // Собрание законодательства РФ. 31.12.2014. № 31. Ст. 4398.
2 Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 31.12.2017) // Собрание законодательства РФ. 29.10.2001 г. N 44. Ст. 4147.
3 Федеральный закон от 16.07.1998 N 101-ФЗ (ред. от 05.04.2016) «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» // Собрание законодательства РФ. 20.07.1998. N 29. ст. 3399
4 Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «Об охране окружающей среды» // Собрание законодательства РФ. 14.01.2002. N 2. ст. 133
5 Ведышева Н. О. Проблемы охраны земель сельскохозяйственного назначения на современном этапе // Вестник университета им. Кутафина (МГЮА). № 2. 2017. С. 61–64
6 Крассов О. И. Экологическое право: учебник. 3-е изд., пересмотр. М. Норма: ИНФРА-М. 2014. 624 с.
7 Шишов Л. Л., Тонконогов В. Д. Классификация и диагностика почв России. Смоленск: Ойкумена, 2004. 342 с.
