Ключевые слова:Российская Федерация, Уполномоченный, субъект, субъект РФ, орган, судебная власть, государственная власть, региональный омбудсмен, регион России, Конституция РФ, омбудсмен, суд.
В соответствии с действующим законодательством, учреждение уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации относится к их исключительной компетенции. Хотелось бы отметить, что еще до вступления в силу Федерального конституционного закона были приняты законы об региональном Уполномоченные в Башкирии и Свердловской области [1, с. 137]. Первый Уполномоченный появился в 1996 году в Башкирии. А к 2017 году обеспечена деятельность региональных Уполномоченных во всех регионах России. Но, к сожалению, приходится констатировать, что в некоторых регионах России между принятием регионального законодательства об Уполномоченном и назначении первого омбудсмена проходил длительный срок — порой более 10–15 лет. [3, с. 152].
В зависимости от срока, цели, места и пределов конституционного (уставного) регулирования, а также последующего развития норм конституций (уставов) субъектов РФ об Уполномоченном по правам человека в текущих законах предлагается следующая классификация [6, с. 99; 7, с. 85; 8, с. 57].
Первую группу составляют регионы, в конституциях (уставах) которых Уполномоченному по правам человека посвящена отдельная статья, как правило, имеющая специальное название «Уполномоченный по правам человека»., либо совокупность статей без конкретного названия (Республика Тыва, Приморский край, Кемеровская, Смоленская, Самарская, Саратовская, Липецкая, Тульская, Орловская, Тамбовская, Курганская, Тверская области, г. Санкт-Петербург).
Ко второй группе относятся субъекты РФ, в основных законах которых норма об учреждении должности Уполномоченного по правам человека закреплена в главе или статье, посвященной правам и свободам человека и гражданина (Амурская, Архангельская, Астраханская, Волгоградская, Калужская, Пермская, Свердловская, Тамбовская области, Ставропольский край).
К третьей группе относятся регионы, в конституциях (уставах) которых Уполномоченный по правам человека упоминается исключительно в контексте закрепления полномочий представительного органа субъекта (Республика Татарстан, Республика Дагестан, Республика Коми, Республика Саха-Якутия, Алтайский, Хабаровский края, Калининградская, Тюменская, Ульяновская области). В данной группе субъектов РФ использовалась федеральная модель учреждения института внесудебной защиты прав человека.
К четвертой группе относятся субъекты РФ, в основных законах которых об институте Уполномоченного по правам человека упоминается каким-либо иным образом, например, путем перечисления субъектов, имеющих право законодательной инициативы (Республика Карелия и Республика Марий Эл, Московская и Самарская области).
Дадашева М. Ж. указывая, что права человека и гражданина должны быть равным образом обеспечены на всей территории Российской Федерации, приходит к выводу о необходимости учреждения Уполномоченного по правам человека во всех субъектах Российской Федерации, в этой связи предлагает внести в Закон об Уполномоченном норму, обязывающую субъекты Российской Федерации учреждать указанный правовой институт [2, с. 188].
С данным выводом ученого думается согласиться нельзя, так как в соответствии с пунктом «б» статьи 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ относится защита прав и свобод человека и гражданина. А в соответствии с п. 1 ст.16.1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ учреждение должности Уполномоченного по правам человека в субъекте и иных должностей осуществляется в целях обеспечения дополнительных гарантий государственной защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. Анализ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации показывает, что региональные уполномоченные по правам человека могут осуществлять защиту прав граждан только в отношении региональной власти этой же компетенции не лишен и Уполномоченный по правам человека. Поэтому обвязывание субъектов Российской Федерации введения данной должности в каждом субъекте, по мнению автора, является избыточным и противоречащим положениям п. «б» ст. 72 Конституции РФ.
В Российской Федерации сложилась децентрализованная модель региональный Уполномоченных по правам человека, которая предполагает независимый статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ.
В 2016 году была проведена работа по приведению регионального законодательства об Уполномоченных в соответствие с федеральным законом. Для этого федеральный Уполномоченный направил в 2016 году региональным коллегам рекомендации по подготовке законов субъектов Российской Федерации «Об уполномоченном по правам человека в субъекте Российской Федерации», которые стали основой для доработки законов 32 субъектов Российской Федерации. [3, с. 212]
Были внесены изменения в Закон об Уполномоченном. Относительно уполномоченных в субъектах была исключена ст. 5, предусматривавшая возможность учреждения должности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.
Федеральным законом от 06.04.2015 № 76-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования деятельности уполномоченных по правам человека» были приняты поправки в Федеральный закон от 06.10.1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», направленные на регулирование статуса региональных омбудсменов. Благодаря внесенным изменениям в Федеральном законе от 06.10.1999 года № 184-ФЗ появилась новая глава (Глава II.1), которая закрепляет рамочные правовые нормы по порядку формирования, деятельности и юридической ответственности уполномоченных по правам человека и иных (специализированных) региональных омбудсменов.
В целях совершенствования деятельности уполномоченных по правам человека впервые на федеральном уровне были определены основы статуса уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. В частности, определены основные требования к кандидатурам на должность регионального омбудсмена, ограничения и запреты при осуществлении им полномочий. Так, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации не вправе быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели.
Кроме того, определен круг должностных лиц и органов власти, которые вправе вносить в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации предложения по кандидатурам на должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Установлено, что до рассмотрения кандидатуры законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации согласовывает ее с федеральным уполномоченным по правам человека.
В случае несоблюдения уполномоченным по правам человека в субъекте Российской Федерации установленных законом требований, ограничений и запретов его полномочия могут быть прекращены досрочно. При этом законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации предварительно проводит консультации с федеральным уполномоченным по правам человека.
Безусловно, принятие указанного закона решило ряд проблем, например, в части возможности обращения граждан к региональному уполномоченному с жалобой на действия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации.
Вместе с тем, ряд вопросов деятельности региональных омбудсменов сохраняет актуальность:
Так, несмотря на закрепление на федеральном уровне возможности направления гражданами жалоб на действия территориальных подразделений федеральных органов региональному уполномоченному, вопрос о формах взаимодействия с ними, в частности, по рассматриваемым жалобам, остается открытым. Отсутствие законодательного регулирования этой проблемы восполняется сложившимися в регионах формами (практиками) такого сотрудничества.
Кроме того, за рамками регулирования остается вопрос рассмотрения жалоб региональным уполномоченным на действия (бездействие) территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент России. В большинстве субъектов Российской Федерации эта проблема решается посредством заключения двусторонних соглашений. Однако правовой статус таких соглашений не определен. Тем не менее, в рамках подобных соглашений, как правило, удается решать вопросы граждан по отдельным жалобам.
Отсутствие у омбудсмена властных полномочий предполагает необходимость закрепления в законодательстве форм реагирования на его рекомендации. Зачастую на практике замечания и рекомендации регионального уполномоченного лишь принимаются к сведению. Такая ситуация характерна в большей степени для территориальных подразделений федеральных органов власти, так как в ряде регионов сформировалась положительная практика, когда по результатам докладов уполномоченного выносятся постановления органов власти региона либо формируются специальные планы (план мероприятий), обеспечивающие исполнение сделанных омбудсменом предложений.
Вместе с тем, закрепление на федеральном уровне форм реагирования на рекомендации уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации позволило бы обеспечить обязательность их исполнения.
Сохраняет актуальность вопрос взаимодействия региональных омбудсменов с судами. С одной стороны, судебные органы — это в большинстве своем федеральные структуры (за исключением, мировых судей и конституционных (уставных) судов регионов), с другой — какое бы то ни было вмешательство в деятельность судов при отправлении ими правосудия, в том числе со стороны гражданского сообщества или отдельных лиц, рассматривается как нарушение принципа независимости судебной власти.
Однако суд, как независимая ветвь государственной власти, должен в большей мере опираться на поддержку гражданского общества, общественных организаций, что признается и судейским сообществом. Например, постановлением Президиума Совета судей Российской Федерации от 15 апреля 2010 г. № 219 «О повышении эффективности использования ресурсов гражданского общества при взаимодействии с судами» субъектам Российской Федерации было рекомендовано создание дискуссионных клубов для обсуждения актуальных проблем судебной системы и ее взаимодействия с государственными и общественными организациями. Появление таких площадок способствует открытости судов, более полной реализации Федерального закона от 22.12.2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации».
В регионах сформировались определенная практика, опыт взаимодействия с органами судебной власти. Так, в некоторых субъектах в случаях, когда речь идет о массовом или грубом нарушении прав человека, сотрудники аппарата регионального уполномоченного по правам человека принимают личное участие в судебном разбирательстве. Обычно это оформляется доверенностью от заявителя или его устным заявлением во время процесса о допуске такого сотрудника в качестве представителя. Но при этом данные лица допускаются к участию лично, а не как представители омбудсмена.
В других случаях заявители при обращении в суд указывают регионального уполномоченного по правам человека в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования. И хотя с юридической точки зрения данный вопрос достаточно спорный, суды в некоторых случаях допускают такое участие.
В ряде регионов формой взаимодействия Уполномоченного с судебной властью является его обращения в квалификационную коллегию судей в рамках Федерального закона от 14.03.2002 г. № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации». Так, жалобы и сообщения, содержащие сведения о совершении судьей дисциплинарного проступка, поступившие в квалификационную коллегию судей от органов и должностных лиц, а также от граждан, проверяются ею самостоятельно либо направляются для проверки председателю соответствующего суда (п.2 ст.22).
Следует отдельно указать на возможность предоставления региональным уполномоченным своего заключения по факту нарушения прав человека и гражданина. Однако на практике такая форма взаимодействия допускается только при наличии запроса судебного органа, иначе указанные действия будут расцениваться как вмешательство в судебную деятельность.
Во всех указанных случаях важную роль играют авторитет регионального уполномоченного, его профессионализм и избирательность реагирования.
На федеральном уровне предусмотрена возможность в соответствии с законом субъекта Российской Федерации возложить на уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации координацию деятельности специализированных уполномоченных (например, уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, уполномоченного по правам коренных малочисленных народов в субъекте Российской Федерации и т. д.) и других должностных лиц.
Указанные нормы о координации закреплены в законодательстве Астраханской, Свердловской, Нижегородской областей. В ряде регионов установили положения о содействии Уполномоченным по правам человека в субъекте РФ координации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления соответствующего субъекта России в области обеспечения и защиты прав граждан, например, в законодательстве г. Санкт-Петербурга, Архангельской, Владимирской, Ивановской, Калининградской, Томской областей.
Однако в некоторых субъектах введение такой нормы рассматривается представителями специализированных институтов уполномоченных как создание системы подчинения их региональным уполномоченным по правам человека. Вместе с тем, координация предполагает согласование действий разных частей управляемой системы. Закрепление в региональном законодательстве положения о координации уполномоченным по правам человека в субъекте России деятельности иных специализированных региональных уполномоченных обеспечит упорядочение процесса защиты прав. Очевидно, что защита прав должна быть единой задачей в регионе и для ее решения необходимо создание общей системы.
В соответствии с федеральным законодательством обеспечение деятельности регионального уполномоченного по правам человека и его аппарата осуществляется за счет бюджетных ассигнований бюджета субъекта Российской Федерации. При этом закрепление нормы об обеспечении расходов на такую деятельность отдельной строкой в бюджете соответствующего субъекта Российской Федерации повысило бы гарантии независимости и самостоятельности регионального омбудсмена.
Таким образом, безусловно, установление на федеральном уровне положений о деятельности регионального уполномоченного по правам человека создает дополнительные гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. В то же время для создания единой системы защиты на территории Российской Федерации и более качественного осуществления правозащитной деятельности требуется дальнейшая работа по урегулированию на федеральном уровне, в том числе вышерассмотренных вопросов.
Литература:
- Волков Н. А. Институт российских уполномоченных по правам человека: история и современность // Вестник Кузбасского института. 2016. № 4 (29). С. 137. [1, с. 137]
- Дадашева М. Д. Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.02.- Махачкала, 2006.- 188 с.: ил. РГБ ОД, 61 07–12/360
- Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2016 год. С. 212. Режим доступа: http://ombudsmanrf.org/www/upload/files/docs/appeals/doc_2016_medium.pdf
- Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2013 год. М.: Б.и., 2014. С. 152. Режим доступа: http://ombudsmanrf.org/upload/files/docs/appeals/doclad2013.pdf [2, с. 152]
- Мустафина Г. А. Конституционный статус уполномоченного по правам человека в субъектах российской федерации (сравнительно-правовой анализ) // Актуальные проблемы экономики и права. 2008. № 4.
- Указ Президента РФ от 01.09.2009 № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» // Российская газета. № 166, 04.09.2009.
- Указ Президента РФ от 04.08.1994 № 1587 «О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека» Утратил силу в связи с принятием Федерального Конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ. // Собрание законодательства РФ. 08.08.1994, № 15, ст. 1713
- Указ Президента РФ от 11.01.1995 № 32 (ред. от 26.01.2017) «О государственных должностях Российской Федерации» // Российская газета. № 11–12, 17.01.1995.
- Федеральный закон от 06.04.2015 № 76-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования деятельности уполномоченных по правам человека» // Собрание законодательства РФ, 06.04.2015, N 14, ст. 2016,
- Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 01.05.2017) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. 18.10.1999, N 42, ст. 5005,
- Федеральный закон от 14.03.2002 N 30-ФЗ (ред. от 02.06.2016) «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 18.03.2002, N 11, ст. 1022,
- Федеральный закон от 22.12.2008 N 262-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 29.12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6217.
