Одним из важнейших условий для построения благополучного и сильного государства, защиты интересов его граждан является создание действенной системы финансового контроля за эффективным расходованием и целевым использованием бюджетных средств, а также государственного и муниципального имущества. В послание о Бюджетной политике в 2013–2015 годах, озвученном Президентом России в июне 2012 года, переход к «программному бюджету» был обозначен, как одна из приоритетных задач реализации бюджетной политики на 2013 год. Для оценки эффективности реализации данной задачи полезным будет проведение ретроспективного анализа предпосылок формирование государственных программ, а также ознакомление с опытом применения «программного бюджета» зарубежными странами. В статье рассматриваются модель бюджетного планирования, ориентированного на результат, согласно мировому опыту, а также описываются этапы проведения бюджетной реформы в Российской Федерации, которые и стали предпосылками и причинами создания государственных программ.
Ключевые слова: государственные программы, бюджетная реформа, бюджетное планирование, ориентированное на результат, мировой опыт, оценка результативности и эффективности реализации государственных программ, проектный подход.
Число стран, реализовавших или реализующих бюджетные реформы, подобные нынешней бюджетной реформе России, измеряется десятками. В основном бюджетные реформы, осуществляемые экономически- развитыми странами, в последние десятилетия носят комплексный характер. Реформы, связанные с внедрением бюджетирования, ориентированного на результат (далее — БОР) берут свое начало от конца 40-х годов прошлого столетия, например: члены Британского Содружества (Канада, Великобритания, Новая Зеландия, Австрия), США, и находят отражение и в начале двадцать первого столетия: Нидерланды. Хронологию введения элементов БОР представим в табличном виде (таблиц 1).
Таблица 1
Внедрение элементов бюджетирования, ориентированного на результат
Многочисленные попытки внедрения БОР предпринимались в США начиная с 1949 г. Новым этапом развития БОР стало принятие в1993 году федерального закона США «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» (Government Performance and Results Act, GPRA). Данный законодательный акт определил такие цели американской бюджетной политики, как:
– оценка экономической и социальной эффективности реализации программ и совершенствование процедур разработки программных целей;
– увеличение эффективности программ для общества и ужесточения ответственности за результаты их осуществления государственных органов.
В основном при поддержке Всемирного банка, в последнее время, попытки масштабного и довольно быстрого (за 5- 10 лет) введения элементов БОР наряду с другими направлениями бюджетной реформы (либо с их опережением), осуществлялись и в некоторых развивающихся странах. Данные реформы также затронули и беднейшие страны (Намибии, Бенине, Мозамбике, Гвинее, Танзании, Габоне). Данные страны были вынуждены прибегнуть к подобным реформам под давлением стран- кредиторов и международных организаций, так как они являлись должниками перед другими странам. Стоит отметить, что на сегодняшний день, практически везде этот процесс по-прежнему продолжается. Весьма полезным для России может стать опыт данных стран, поскольку наше государство запланировало масштабные и быстрые бюджетные реформы.
Элементы БОР в государствах СНГ и Балтии, и в некоторых социалистических странах, начали вводить только в последние годы. Из-за похожих стартовых условий с Россией опыт этих стран использовали в ходе создания проекта концепции бюджетной реформы Российской Федерации. В процессе разработки концепции в наибольшей степени использовали и анализировали практический опыт: Армении, Болгарии, Казахстана, Словакии.
Некоторые исследователи выдвигают гипотезу о том, что стратегическое планирование берет свое начало еще в 1920-х годах в Советской России. В основе которого находятся идеи Маркса о необходимости обобществленных предприятий и планомерного управления хозяйственной деятельность для достижения сбалансированного развития экономики. Важный вклад в переходе к стратегическому планированию внесли и такие отечественные ученые, как В. А. Базаров, В. И. Вернадский, Г. М. Н.Д. Кондратьев, Кржижановский и другие. Они считали, что для быстрого восстановления экономики, разрушенной после Первой мировой и Гражданской войны, необходимым было внедрение научных методов в управление. Так, например, среди всех задач восстановления экономики на первый план вышла электрификация страны, именно тогда в 1920 году и был разработан и принят ГОЭЛРО- первый советский стратегический план. Во главе с Г. М. Кржижановским Данный был составлен документ. В его основе лежала научная методология государственной комиссии по электрификации, которая была утверждена в декабре 1920 года VIII Всероссийским съездом Советов. В ее состав входили два основных раздела: сводная программа развития и электрификации народного хозяйства на 10–15 лет и развитие производительных сил по 8 экономическим регионам. В качестве основных целевых показателей выступали такие, как повышение объемов промышленного производства в 1,85 раза, увеличение объемов производства электроэнергии в 4,4 раза, предусматривалось осуществление капитальных вложений — 17 млрд. руб. золотом. В этот период впервые был применен балансовый метод планирования, результатом которого стал баланс электрификации (балансовый метод планирования — выявление соответствия и обеспечение равновесия в каких-либо явлениях, событиях, показателях. Метод является базовым для планирования, так как позволяет решать основную задачу экономики — удовлетворение общественных потребностей в условиях ограниченных ресурсов. В 1926 году сформирована в рамках структуры Госплана комиссия под руководством В. А. Базарова и П. С. Осадчева, ее деятельность главным образом сосредотачивалась на разработке генерального плана развития народного хозяйства СССР на период 1928–1940 гг. Вскоре комиссия была расформирована, поскольку ее деятельность не увенчалась успехом. Но российские ученые во главе с Н. А. Вознесенским уже в начале 40-х годов инициировали подготовку генеральной перспективы развития народного хозяйства на период с 1943–1957 гг., в ее состав вошли три пятилетних плана. Таким образом основным результатом существовавшего в тот период стратегического планирования в СССР стали пятилетние планы. С IV квартала 1928 г первый из них вступал в действие, данный план воплощал в себе опыт комплексного планирования. [7, c. 239]
Группой российских ученых был разработан первый пятилетний план. В его основе лежал балансовый метод. Он включал в себя идеи централизованного планирования (такие как долгосрочное планирование цен) на базе директив партии. Существует предположение, что идея пятилетних планов того времени не увенчалась успехом из-за сверх индустриализации, негативных последствий коллективизации, аграрного кризиса, постоянного завышения и невыполнения плановых показателей, массовых репрессий, а также разразившейся в 1941 году война. [7, c. 240]
Сам военный период при этом, напротив, продемонстрировал хорошие результаты планового управления хозяйством страны, более того первый послевоенный пятилетний план признали одним из наиболее успешных в советском периоде. Негативно влияло на систему планирования тех лет систематическое нарушение плановых процедур со стороны самих предприятий и со стороны партийной и военной бюрократии, и Политбюро ЦККПСС. [7, c. 240]
Говоря о долгосрочном планировании тех лет, можно отметить, что после успешной реализации плана ГОЭЛРОв 30-е годы имели место несколько попыток по созданию плановых документов более чем на 5–10 лет, однако большинство из них не стали успешными. Таким образом, в период 30-х–50-хгодов 20 века наблюдалось существенное снижение внимания к долгосрочному планированию.
Существовавшая система планирования после распада СССР и в период начала реформ 90-х годов, практически полностью была утрачена, более того само понятие «планирование» исчезло из официальных документов. На протяжении нескольких лет в государстве отсутствовали документально прописанные и обоснованные долго- и среднесрочные перспективы экономического развития. Только в виде краткосрочного прогнозирования ключевых экономических показателей существовала плановая работа на различных уровнях экономики. [7, c. 241]
Литература:
- Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // «Собрание законодательства РФ» — 03.08.1998. — № 31. — Ст. 3823.
- Федеральный закон Российской Федерации от 28.06.2014 № 172-ФЗ (ред. от 30.10.2017) «О стратегическом планировании в Российской Федерации». // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
- Арбатская Ю. В. Введение и реализация программного бюджета: правовые проблемы. // Известия ИГЭА. — 2013. — № 3 (89). — С. 4–6.
- Афанасьев М. П., Шаш Н. Н. «Российские бюджетные реформы: от программ социально-экономического развития до государственных программ Российскойй Федерации»// Вопросы государственного и муниципального управления.- 2014.-№ 2. — C. 58–59;
- Афанасьев М. П., Кривогов И. В. Бюджетная реформа в России: первые итоги и возможные перспективы // Вопросы экономики. — 2015. — № 11. — С. 57–70.
- Нестеренко Т. Г. Этапы бюджетной реформы // Финансы. — 2016. — № 2. — С. 3–7;
- Ушаков О. А. Развитиестратегическогопланированиявмировойироссийскойпрактике // Вестник ОГУ. — 2014. — № 6. — С. 239–243.
