Заемные отношения с участием публично-правовых образований являются составной частью финансовой системы любого государства и активно используются им в целях обеспечения сбалансированности бюджетно-финансовой и денежно-кредитной политики. Представляя собой одну из форм мобилизации финансовых ресурсов, заемные отношения направлены на формирование дополнительных денежных средств в целях финансирования дефицита бюджета и погашения долговых обязательств, в силу чего представляют собой одну из форм перераспределения денежных средств. Кроме того, речь идет об обеспечении надежного доступа Российской Федерации к внутренним и внешним источникам заёмного капитала, обеспечении долговой устойчивости, развитии национального рынка государственных ценных бумаг.
В вопросе о заемных отношениях с участием публично-правовых образований одной из самых интересных и сложных является проблема исполнения государством взятых на себя долговых обязательств, то есть их погашения. Самые распространенные формы погашения долговых обязательств публично-правовых образований — рефинансирование и реструктуризация. Нас в большей мере интересует реструктуризация, тем более что она очень активно используется в последние годы.
Согласно ст. 105 Бюджетного кодекса Российской Федерации, реструктуризация представляет собой основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. Реструктуризация может быть проведена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. [1] Основанием для списания долговых обязательств полностью или частично может стать весьма низкая вероятность, а точнее, практическое отсутствие возможностей погашения долговых обязательств в связи со снижением стоимости реальных активов. Реструктурируется как внешний, так и внутренний долг.
И рефинансирование, и реструктуризация находятся в большой зависимости от кредитного рейтинга государства, на который значительное влияние оказывает суммарный размер самого долга, а также наличие и размер просроченных выплат. Чем рейтинг ниже, тем на более жестких условиях производится реструктуризация и выдача новых займов. Те страны, у которых высокие показатели просроченных выплат, фактически не могут рассчитывать на новые денежные потоки, и единственным возможным вариантом для них становится обращение к ресурсам Международного валютного фонда и Всемирного банка. Появление просрочек с необходимостью требует принятия определенных мер со стороны заемщика, направленных на ликвидацию задолженности путем снижения процентных выплат и суммы основного долга. При реструктуризации в расчет принимают финансовое состояние и рейтинг страны, обратившейся с просьбой реструктурировать задолженность. Все это в полной мере может относиться и к регионам государства.
В последние годы федеральный центр обратил особое внимание на состояние региональных бюджетов и, особенно, на ситуацию с долгами. [5, с. 3] Практически все субъекты испытывают большие сложности в вопросе погашения своих долговых обязательств. Разрастание долговой нагрузки пришлось на 2013–2015 годы, и в значительной степени было связано с необходимостью выполнения «майских» указов Президента Российской Федерации: в ситуации, когда у регионов не было достаточно собственных доходов на покрытие социальных обязательств, им все больше приходилось прибегать к заимствованиям. В некоторых случаях заимствования делались на различные инфраструктурные проекты, как например, в Татарстане и Краснодарском крае. В результате, нарастающий объем государственного долга стал непосильной ношей для территорий регионов. [2, с. 11] Самый большой объем госдолга за 2017 год составил 149,15 миллиарда рублей — у Краснодарского края. Общий объем государственного долга всех субъектов Российской Федерации к 1 января 2018 года составил чуть более 2,3 триллиона рублей. В прошлом году Министерство финансов Российской Федерации наконец обратило особое внимание на рост региональных долгов, после чего начался процесс замещения коммерческих кредитов под высокие проценты на дешевые бюджетные, а также в целом снижение уровня долговой нагрузки.
Бюджет Российской Федерации на ближайшие годы (2018–2020 годы) не предусматривает кредитования, кроме того, сумма которого составляет 1–2 миллиарда рублей ежегодно и которые формируются за счет целевых иностранных займов от международных институтов развития. Регионы будут только возвращать в федеральный бюджет кредиты, полученные ранее: в 2018 году объем возвратов составит 37 миллиардов рублей, в последующие два года 74 миллиарда рублей ежегодно. [7]
В связи с этим по поручению Президента Российской Федерации еще с конца 2017 года была запущена программа реструктуризации долгов сроком на семь лет, участие в которой должны принять все субъекты Российской Федерации. На заседании Госсовета по инвестиционной политике в сентябре 2017 года Путиным были озвучены основные условия участия в программе. В первые два года действия программы предполагалось предоставление регионам максимально льготных условий. Так, регионам нужно будет выплачивать всего 5 % долга ежегодно. Регионы должны, в частности, сократить заимствования по рыночным кредитам до 50 % от собственных доходов к 1 января 2020 года и не хранить бюджетные средства субъекта на банковских депозитах сроком более одного месяца. Министерство финансов Российской Федерации также предусмотрело, что объем задолженности регионов должен находиться в пределах 35 % от собственных доходов региона. Таким образом, даже регионам с небольшими рыночными долгами, которые хотят участвовать в программе реструктуризации бюджетных кредитов, нужно сокращать эти долги или хотя бы не наращивать. Увеличивать долг можно будет, только если собственные доходы региона будут расти вдвое быстрее долгов. В случае невыполнения кредитных обязательств и нарушения сроков произведения оплаты должников ожидают большие штрафы. Исключение составляют лишь два случая — смена руководства региона и непреодолимые обстоятельства. Заявлено, что участие в программе реструктуризации является исключительно добровольным. Однако профильные министерства и эксперты финансовой сферы заявляют, что она сможет благоприятно отразиться на оздоровлении финансового сектора страны.
По предварительным данным, программа реструктуризации позволит регионам высвободить 428 миллиардов рублей, в том числе в 2018 году — 250, в 2019–177. И если брать по географии, то для трех четвертей субъектов Российской Федерации объем возврата кредитов будет менее чем 3 % собственных налоговых доходов. [3, с. 9] К примеру, Новгородская область в результате внедрения программы реструктуризации намеревалась сэкономить 176 миллионов рублей. Субъектам, которые покажут рост доходов выше, чем уровень инфляции, реструктуризацию продлят на двенадцать лет. В противном случае, если указанные условия не будут выполняться, для регионов может быть предусмотрен «досрочный возврат бюджетных кредитов». Однако не в полном объеме, а в объеме, превышающем предельные значения дефицита бюджета и госдолга, но не более 20 % от объема реструктурированной задолженности. В рамках реализации программы регионы должны взять на себя обязательства по ведению ответственной финансовой политики, обеспечить устойчивость своих финансов, сокращение долга и дефицита бюджета. [3, с. 9] Высвобожденные средства должны быть потрачены на развитие регионов, поднятие инвестиционного климата, выполнение социальных обязательств и иные шаги, направленные на улучшение экономической ситуации в целом.
Правилами проведения реструктуризации задолженности субъектов Российской Федерации по бюджетным кредитам было определено, что Министерство финансов вправе при заключении дополнительных соглашений установить на 1 января 2018 года предельные значения доли государственного долга субъекта. При этом в случае снижения в действующих соглашениях по состоянию на 1 января 2018 года к фактическому уровню на 1 января 2017 года государственного долга субъекта более, чем на 2 % объема доходов без учета безвозмездных поступлений за 2017 год предусматривалась возможность установления доли государственного долга субъекта на 1 января 2018 года со снижением не менее, чем на 2 %, но не выше ее фактического значения на 1 декабря 2017 года. Однако, 31 марта 2018 года Постановлением Правительства Российской Федерации № 385 в данное положение были внесены изменения. Так, подписанным постановлением вышеупомянутая норма была исключена. По-видимому, такое смягчение требования к доле государственного долга субъекта Российской Федерации от объема доходов регионального бюджета, зафиксированной на 1 января 2018 года, обеспечивает установление менее жестких условий реструктуризации задолженности регионов по бюджетным кредитам, позволит повысить устойчивость бюджетов, заключивших дополнительные соглашения о реструктуризации задолженности по бюджетным кредитам, снизить риски нарушения регионами-должниками обязательств по поэтапному снижению доли государственного долга субъекта федерации в сумме доходов бюджета региона.
Разница между действующей программой погашения регионами кредитов и предлагаемым графиком реструктуризации в 2018 году составит 250 миллиардов рублей, а в 2019 году она достигнет 117,6 миллиардов рублей. К примеру, Калужская область при новой программе погашения долга сможет высвободить дополнительно 15,7 миллиардов рублей в 2018–2019 годах, Смоленская область — 12 миллиардов рублей, Краснодарский край — 10,7 миллиардов рублей, Ульяновская область — 3,8 миллиарда рублей. Как подчеркнул Президент Российской Федерации, фактически это дополнительные деньги и дополнительная помощь регионам со стороны федерального бюджета. Российские субъекты смогут высвободить деньги и, таким образом, у них будут дополнительные ресурсы, с помощью которых удастся выполнить социально-экономические задачи, связанные с созданием новых рабочих мест, повысить уровень жизни граждан и решить вопросы транспортного обслуживания населения. [7] Реструктуризация поможет улучшить финансовое здоровье регионов: более-менее чувствительное погашение кредитов начинается только в 2020 году, а инфляция и низкая ставка по кредитам способствуют частичному обесценению долга. [6, с. 5] Регионы должны снижать долговую нагрузку, чтобы реструктуризация для них работала, для этого их налоговые доходы должны как минимум расти.
Между тем, существуют мнения о том, что реструктуризация не даст тех результатов, на которые рассчитывает Министерство финансов России. Регионы могут не исполнить всех необходимых условий выполнения программы, и им придется помогать в критической ситуации либо наказывать их. [4] В целом это говорит о необходимости проведения ревизии сложившейся системы межбюджетных отношений. При этом недавно стало известно о том, что в ряде регионов уже ввели внешнее управление. Властям двух субъектов будет запрещено самостоятельно принимать решения по расходованию средств региональных бюджетов из-за большого объема накопленных долгов. Республика Хакасия и Костромская область будут переведены на казначейское сопровождение и смогут тратить средства только под контролем Федерального казначейства РФ.
Существует мнение, что больше других от введения программы реструктуризации выиграют те субъекты Федерации, которые имеют значительную долю бюджетных кредитов в структуре долга. А вот регионы с самым высоким уровнем долга по отношению к собственным доходам не смогут рассчитывать на кардинальное изменение параметров обслуживания задолженности.
Во всяком случае, на сегодняшний день начало положено и рядом регионов уже подписаны соглашения о проведении реструктуризации с Министерством финансов России. Власти многих регионов видят положительное будущее для своих регионов. Часть из них планирует появившиеся от программы средства направить на развитие промышленности, образования, социальной сферы и софинансирование федеральных программ. Так, Правительство Чукотки рассчитывает на то, что проведение реструктуризации позволит не только обеспечить равномерное погашение задолженности, а также уменьшить объем платежей в 2018 году более чем в 10 раз, в 2019 году в 6 раз. Глава Новгородской области А. Никитин, выступая с посланием о перспективах развития и задачах на 2018 год, отметил, что реструктуризация кредитной задолженности сэкономит Новгородской области в 2018 году 176 миллионов рублей, а начиная с 2019 года — до 400 миллионов рублей ежегодно. [8]
На наш взгляд, риски регионов в данном вопросе соразмерны их возможностям. Хотелось бы верить в то, что программа реструктуризации позволит регионам повысить устойчивость бюджетов, снизить риски нарушения обязательств по поэтапному снижению доли государственного долга субъекта Федерации в сумме доходов бюджета региона, направить сэкономленные средства на выполнение возрастающих социально значимых обязательств, и при правильном планировании даст возможность финансирования программ развития в полном объеме. Для населения регионов это будет выражаться в создании новых рабочих мест, ликвидации задолженностей на государственных предприятиях, пересчете заработных плат и пенсий с учетом инфляции и многие другие возможности.
Литература:
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ, в редакции от 28.12.2017 г.
2. Бухарова О. С нового года субъектам РФ дали отсрочку по возврату бюджетных кредитов, // Российская газета. — 2018. — № 1 (7464).
3. Гусенко М. Регионы займутся бюджетными кредитами // Российская газета. — 2017. — № 286 (7452).
4. Долговая яма: как спасти регионы от дефолта // Газета.ру. URL: https://www.gazeta.ru/business/2018/01/23/11622889.shtml (дата обращения: 10.05.2018)
5. Кузьмин В. Кабинет министров и губернаторы обсудили межбюджетные отношения, // Российская газета. — 2018. — № 36 (7499).
6. Маркелов Р. Регионы получили последние кредиты из федерального бюджета // Российская газета. — 2017. — № 289 (7455).
7. Путин анонсировал реструктуризацию бюджетных кредитов регионов // РБК. URL: https://www.rbc.ru/rbcfreenews/59c5542b9a79477b81e649c9 (дата обращения: 13.05.2018).
8. Реструктуризация госдолга сэкономит Новгородской области 176 млн рублей // Информационное агентство Regnum. URL: https://regnum.ru/news/economy/2363527.html (дата обращения: 13.05.2018)
