Ключевые слова: местное самоуправление, государственная власть, общий принцип организации
На 1 мая 2017 в России насчитывается 22136 муниципальных образований, среди них: 1765 муниципальных районов; 1555 городских поселений; 17944 сельских поселений; 583 городских округа; 3 городских округа с внутригородским делением (города Махачкала, Самара, Челябинск); 19 внутригородских районов в городских округах; 267 внутригородских муниципальных образований в границах городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь) [23].
Таким образом, перед современным государством стоит множество сложных задач, требующих высококвалифицированного подхода к решению управленческих проблем, в том числе возникающих между государством и местным самоуправлением.
По справедливому мнению Чиркина В. Е., между государством и местным самоуправлением обязательно присутствует такой субъект как субъект федерации, если государство представляет собой федерацию, территориальная автономия в унитарном государстве или иная искусственно созданная административно-территориальная единица с государственными администраторами [53, с. 48].
Таким образом, кроме централизованной государственной власти и её управления, а также кроме самого местного самоуправления существует «посредник» в виде государственного управления «на местах», что в целом позволяет обеспечить единство публичного управления.
Например, во Франции и в Германии параллельно с местным самоуправлением функционируют государственные чиновники, которые совмещают свой статус со статусом должностного лица местного самоуправления с целью решения государственных и местных вопросов, осуществляя при этом контроль государства за деятельностью органов местного самоуправления. Отметим, что любое действие либо бездействие могут быть обжалованы в судебном порядке [34, с. 134].
27 мая 2014 года был принят Федеральный закон № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3, с. 48]. Данный Закон имел своей целью улучшить управленческую деятельность, усилить центральную власть и как результат построил сильную вертикаль исполнительной власти.
До принятия Федерального закона № 136-ФЗ порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчётность, подконтрольность органов местного самоуправления и иные вопросы, относящиеся к их деятельности, находились в ведении местного самоуправления. С принятием Федерального закона № 136-ФЗ решение указанных вопросов ставится в зависимость от государственных властей в субъектах Российской Федерации. Увеличилось количество представителей от субъекта Российской Федерации в комиссии по проведению конкурса на замещение должности главы местной администрации с одной трети до половины членов комиссии (часть 5 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ).
В муниципальном районе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения половина членов конкурсной комиссии конкурса на замещение должности главы местной администрации назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина — высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе одна четвертая членов конкурсной комиссии назначается представительным органом муниципального района, одна четвертая — представительным органом поселения, являющегося административным центром муниципального района, а половина — высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) ‒ часть 5 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ).
После принятия Федерального закона № 136-ФЗ, проанализировав законодательство субъектов Российской Федерации, можно сделать вывод о том, что в большинстве случае предпочтение отдаётся системе делегирования представителей муниципальных образований, входящих в состав муниципального района, городского округа, при формировании представительных органов местного самоуправления, но не прямым выборам депутатов.
В большинстве субъектов Российской Федерации главами местных администраций назначаются лица по итогам конкурса муниципального служащего.
Субъекты Российской Федерации считают, что назначение глав администраций органов местного самоуправления позволяет максимально учитывать все интересы в двухуровневой системе местного самоуправления, что позволяет оперативно и эффективно решать вопросы местного значения.
Трыканова С. А. считает, что сама реформа местного самоуправления в отсутствие многочисленной прослойки квалифицированных специалистов может быть поставлена под сомнение [49, с. 17].
Представляется, что наличие профессионалов в системе управления местных органов самоуправления положительно скажется на состояние законности в функционировании органов местного самоуправления.
Местные органы самоуправления в соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации и ч. 1 ст. 6 Европейской хартии местного самоуправления должны самостоятельно определять структуру и порядок формирования органов местного самоуправления с целью удовлетворения местных потребностей.
Таболин В. В. справедливо отмечает, что участие органов государственной власти и их должностных лиц в организации местного самоуправления не соответствует самим принципам организации местного самоуправления, устанавливающие приоритет населения при организации управления на какой-либо территории, которая должна функционировать в виде демократии [48, с. 48].
Однако, в процессе реформирования правового регулирования местного самоуправления необходимо учитывать исторические, социально-экономические и иные особенности развития государства в целом.
В Конституции Российской Федерации закреплены европейские принципы организации местного самоуправления, но гражданское общество, институты местного самоуправления нуждаются в сильной централизованной государственной власти.
Некоторые исследователи отмечают, что российская государственность, в частности, местное самоуправление, не обладает такой мощной финансовой и экономической основой, как местное самоуправление в европейских государствах.
В Германии, например, вопросы местного самоуправления находятся в компетенции федеральных земель, а не в совместном ведении как в Российской Федерации.
И этот факт можно объяснить исторически. Германия складывалась как единое государство путём создания союза между независимыми государствами, а Российская Федерация, напротив, передавала часть своих полномочий на уровень субъектов.
Медведев Н. П., Куштавкина Е. А., Нечаев В. Д. выражают опасения о возможности снижения независимости органов местного самоуправления, что также имеет под собой основания при модели муниципальный совет — назначенный управляющий [39, с. 10].
Бабичев И. В., Кодина Е. А., Правдин Д. Г. считают, что роль главы муниципального образования выглядит менее значимой по отношению к главе местной администрации, что в свою очередь деформирует отношения внутри муниципальной власти [44, с. 40].
Различные мнения, оценки проводимых реформ в сфере организации органов местного самоуправления свидетельствуют о наличии проблем и необходимости дальнейшего реформирования системы органов местного самоуправления.
Как справедливо отмечает Бондарь Н. С., государственная политика в сфере местного самоуправления нуждается в научно проработанной конституционно-правовой концепции [30, с. 23].
Аникин С. Б. указывает, что современная модель местного самоуправления рассматривается как система горизонтальных и вертикальных взаимосвязей между субъектами местного самоуправления, а также между ними и органами государственной власти [25, с. 4].
Пешин Н. Л. признаёт тесную связь местного самоуправления с системой органов государственной власти субъекта Российской Федерации и предлагает системный, комплексный подход к организации государственного управления и местного самоуправления как единой системы управления, осуществляемой в рамках функционирования единой публичной власти в России [42, с. 20]. Пешин Н. Л. рассматривает местное самоуправление в качестве особой формы народовластия, организационно и функционально находящейся в системной взаимосвязи с другими уровнями публичной власти, а именно с уровнями власти государственной. Пешин Н. Л. считает, что сама система органов местного самоуправления не должна рассматриваться в отрыве от государственной власти как простая совокупность организационных форм, а должна анализироваться совместно с деятельностью органов государственной власти в динамике, в различных плоскостях их взаимодействия.
Представляется, что конституционно-правовая сущность местного самоуправления обязательно должна быть сохранена, причём на самом низком уровне местного самоуправления, которое наиболее близко к населению.
Для муниципального района и городского округа, которые гораздо больше взаимодействуют с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, то есть представляют собой связующие звенья между низовым уровнем органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, модель управления с участием государственной власти при отсутствии государственных управленцев на муниципальном уровне, вполне обоснована и позволяет эффективно решать местные вопросы.
Таким образом, на основании изложенного реформу организационной основы местного самоуправления на современном этапе завершённой считать нельзя.
Литература:
1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. — 2014. — № 31. — Ст. 4398.
2. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 30.10.2017) // СЗ РФ. — 2003. — № 40. — Ст. 3822.
3. Федеральный закон от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 03.02.2015) // СЗ РФ. — 2014. — № 22. — Ст. 2770.
4. Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ред. от 26.07.2017) // СЗ РФ. — 2007. — № 10. — Ст. 1152. \
5. Федеральный закон от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (ред. от 28.12.2016) // СЗ РФ. — 2005. — № 30 (ч. 1). — Ст. 3108.
6. Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (ред. от 09.03.2016) // СЗ РФ. — 2009. — № 7. — Ст. 776.
7. Федеральный закон от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (ред. от 04.06.2014) // СЗ РФ. — 1996. — № 49. — Ст. 5497.
8. Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ред. от 01.06.2017) // СЗ РФ. — 2002. — № 24. — Ст. 2253.
9. Федеральный закон от 03.02.2015 № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2015. — № 6. — Ст. 886.
10. Федеральный закон от 2 июня 2016 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в статью 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2016. — № 23. — Ст. 3295.
11. Федеральный закон от 03.04.2017 № 62-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2017. — № 15. — Ст. 2137.
12. Федеральный закон от 28.12.2016 № 494-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2017. — № 1. — Ст. 35.
13. Указ Президента РФ от 02.11.2007 № 1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления» (ред. от 29.03.2017) // СЗ РФ. — 2007. — № 45. — Ст. 5462.
14. Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» (ред. от 04.11.2016) // СЗ РФ. — 2008. — № 18. — Ст. 2003.
15. Указ Президента РФ от 15.10.1999 № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. — 1999. — № 42. — Ст. 2011.
16. Указ Президента РФ от 22.12.1993 № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» // САПП РФ. — 1993. — № 52. — Ст. 5071.
17. Указ Президента РФ от 26.10.1993 № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 22.12.1993) // САПП РФ. — 1993. — № 44. — Ст. 4188.
18. Указ Президента РФ от 21.09.1993 № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» (ред. от 10.01.2003) // СЗ РФ. — 1993. — № 39. — Ст. 3597.
19. Постановление Правительства РФ от 08.02.2017 № 151 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2017. — № 7. — Ст. 1090.
20. Постановление Правительства РФ от 27.06.1996 № 755 «О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления» // СЗ РФ. — 1996. — № 27. — Ст. 3282.
21. Закон Республики Коми от 16 июня 1998 № 25-РЗ «О местном самоуправлении в Республике Коми» // Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. — 1998. — № 10. — Ст. 931
22. Приказ Минюста России от 04.07.2017 № 122 «Об утверждении Положения о порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него». Зарегистрировано в Минюсте России 11.07.2017 № 47354. // www.pravo.gov.ru.
23. Алпатов, Ю. М. Правовые аспекты организации местного самоуправления в Российской Федерации // Пробелы в российском законодательстве. — № 2016. — № 1. — С. 7 –18.
24. Аникин, С. Б. Местное самоуправление в системе совместного ведения Российской Федерации и её субъектов // Административное право и процесс. — 2016. — № 5. — С. 22–28.
25. Антонова, Н. А. Возможность выбора структуры органов местного самоуправления населением муниципального образования: проблемы и последствия // Муниципальное право. — 2016. — № 7. — С. 51–58.
26. Астафичев, П. А. Территориальные основы местного самоуправления как объект правового регулирования // Пробелы в российском законодательстве. — № 2015. — № 10. — С. 18‒23.
27. Басиев, М. С. К вопросу о совершенствовании организационных основ местного самоуправления в Российской Федерации // Журнал российского права. — 2016. — № 11. — С. 65‒79.
28. Беджанова, Т. Е. Структура органов местного самоуправления: вопросы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. -2016. — № 5. — С. 7–12.
29. Бондарь, Н. С. Государственная власть и (или) местное самоуправление: в поиске оптимальной модели взаимоотношений // Конституционное и муниципальное право. — 2015. — № 8. — С. 26–30.
30. Бусыгин, Л. И. Доктринально-правовая характеристика основ местного самоуправления // Вестник пермского университета. — 2016. — № 3. — С. 32–36.
31. Выдрин, И. В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике. — Екатеринбург, 2015. — 201 с.
32. Гуляков, А. Д. К проблеме создания модели развития местного самоуправления в современной России // Пробелы в российском законодательстве. — 2016. — № 7. — С. 43–47.
33. Евдокимов, В.Б., Старцев, Я. Ю. Местные органы власти зарубежных стран. — М., 2016. — 75 с.
34. Игнатюк, Н. А. Как используются понятия «система» и «структура» федеральных органов власти в конституционном законодательстве // Журнал российского права. — 2015. — № 9. — С. 14‒18.
35. Конышева, Е. Г. Организационно-правовая модель местного самоуправления: современные тенденции // Теория и практика управления. -2015. — № 12. — С. 51–57.
36. Лексин, В. Н. Местное самоуправление и местная власть в современной России // Теория и практика управления. — 2016. — № 5. — С. 19–24.
37. Майкова, Э.Ю., Симонова, Е. В. Тенденции и потенциал развития местного самоуправления в России // Современные исследования социальных проблем. — 2016. — № 12. С. 41–49.
38. Медведев, Н.П., Куштавкина, Е. А. Современные пробелы модернизации системы муниципальной власти в Российской Федерации. -Рязань, 2010. — С. 10‒21.
39. Нечаев, В. Д. Внедрение новых принципов организации местного самоуправления в практику субъектов Российской Федерации: предварительные оценки. — М., 2015. — 92 с.
40. Островский, С. А. Обзор исторического развития правового гарантирования местного самоуправления в России в ХХ в. // Конституционное и муниципальное право. — 2015. — № 14. — С. 9–13.
41. Пешин, Н. Л. Новые тенденции муниципальной реформы: перераспределение полномочий между уровнями публичной власти // Конституционное и муниципальное право. — 2015. — № 11. — С. 46‒52.
42. Пешин, Н. Л. Дуализм муниципальной власти // Конституционное и муниципальное право. — 2016. — № 24. — С. 57–61.
43. Правдин, Д. Г. Правовое регулирование взаимодействия представительного и исполнительно-распорядительного органов в муниципальном образовании в Российской Федерации // Журнал российского права. — 2015. — № 12. — С. 51–55.
44. Правдин, Д. Г. Глава муниципального образования в системе органов местного самоуправления // Пробелы в российском законодательстве. — 2016. — № 3. — С. 30–34.
45. Сергеев, Д. Б. Муниципальное образование как часть социально-юридического механизма обеспечения прав человека // Журнал российского права. — 2015. — № 11. — С. 31 –37.
46. Стрельников, А. О. Правовые проблемы статуса представительного органа муниципального образования // Административное и муниципальное право. — 2017. — № 2. — С. 15‒23.
47. Таболин, В. В. Проблемы осуществления местного самоуправления в условиях административно-командной системы государственного управления // Государственная власть и местное самоуправление. — 2016. — № 6. — С. 75–81.
48. Трыканова, С. А. Сравнительный анализ опыта реформ местного самоуправления за рубежом в контексте эффективности использования в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. — № 1. — С. 45–49.
49. Уваров, А. А. Перераспределение полномочий органов местного самоуправления (анализ законодательных новаций) // Муниципальная служба: правовые вопросы. — 2016. — № 2. — С. 56–61.
50. Упоров, И. В. Развитие института местного самоуправления в новейшей России: основные тенденции и проблемы несбывшихся надежд // Историческая и социально-образовательная мысль. — 2015. — № 7. — С. 31–35.
51. Фадеев, В. И. Местное самоуправление в России: исторический опыт и современная практика правового регулирования // Журнал российского права. — 2015. — № 3. — С. 19–25.
52. Чиркин, В. Е. Организационные формы местного самоуправления: Россия и зарубежный опыт // Журнал российского права. — 2015. — № 8. — С. 9‒14.
53. Шугрина, Е. С. Органы местного самоуправления: новые подходы к правовому регулированию // Историческая и социально-образовательная мысль. — 2016. — № 3. — С. 21 –25.
54. Холодилова, Е.А., Елькина, А. В. Органы местного самоуправления как элемент публичной власти // Российская юстиция. — 2015. — № 8. — С. 41–46.
55. Юдахина, И. В. Становление местного самоуправления в России (исторический опыт и современные тенденции) // Вестник Военного университета. — 2015. — № 4. — С. 13– 19.
56. Явкин, С. С. Понятие и сущность структуры органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. — 2016. — № 2. — С. 26–30.
