Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, представительный орган, должность главы, требование.
На современном этапе функционирования органов местного самоуправления в России выявлены следующие проблемы.
Согласно части 1 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения [2, с. 26].
Федеральным законом № 8-ФЗ от 3 февраля 2015 внесены изменения в Федеральный закон № 131-ФЗ, в результате чего глава муниципального образования может избираться представительным органом из числа кандидатов, представленных представительному органу конкурсной комиссией по результатам конкурса и возглавлять, после избрания, местную администрацию (часть 2 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ) [9, с. 48]. Как следует из формулировки нормы — это право, возможность, а не обязанность субъектов предусмотреть такой механизм выбора главы муниципального образования. Но регионы стали активно предусматривать в своих нормативных правовых актах именно такой механизм избрания главы муниципального образования. Причём как один единственный способ.
Но, при этом, законодатель не установил критериев, по которым комиссия будет производить отбор кандидатов на должность главы. Конкурс представляет собой ряд требований к конкурсантам, по результатам которого выбирается победитель. Поскольку требования федеральным законом не установлены, представляется, что данные требования не могут быть установлены законом субъекта или нормативным правовым актом муниципального образования.
Часть 2.1 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает только, что порядок проведения конкурса устанавливает представительный орган местного самоуправления. Никаких требований к кандидатам при этом не устанавливается. Ранее Федеральный закон № 131-ФЗ предъявлял требования к кандидатам, назначаемым на должность главы муниципального образования, на основании контракта. Но в этом случае на этих лиц распространялись требования, предусмотренные Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»[1], в котором установлены основные квалификационные требования для замещения кандидатов в муниципальные служащие (статья 9). Данный Закон имеет отсылочные нормы к нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления, в которых также могут быть установлены требования к кандидатам — муниципальным служащим. Эти требования не должны препятствовать доступу граждан к муниципальной службе, не нарушать их конституционных прав в части участия в управлении делами государства, при этом они должны способствовать выбору наиболее достойного кандидата.
2 июня 2016 года был принят Федеральный закон № 171-ФЗ, которым были установлены требования к кандидатам на должность главы муниципального образования [10, с 41]. Согласно новым дополнениям кандидатом на должность главы муниципального образования может быть зарегистрирован гражданин, который на день проведения конкурса не имеет в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» ограничений пассивного избирательного права для избрания выборным должностным лицом местного самоуправления [8, с. 46]. Условиями конкурса могут быть предусмотрены требования к профессиональному образованию и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения. Появилась норма, что представительному органу муниципального образования для проведения голосования по кандидатурам на должность главы муниципального образования представляется не менее двух зарегистрированных конкурсной комиссией кандидатов.
Однако данные дополнения были приняты через год после вступления в силу Федерального закона № 136-ФЗ, в результате чего муниципальные образования успели установить свои требования к кандидатам. Положением о порядке проведения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар», установленном решением Совета МО ГО «Сыктывкар» от 21.10.2015 № 01/2015–12 «О проведении конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» установлены следующие требования к кандидатам:
а) наличие гражданства Российской Федерации;
б) наличие высшего профессионального образования;
в) возраст — не моложе 30 лет и не старше 65 лет;
г) наличие стажа работы на государственных должностях либо на должностях высших, главных групп должностей государственной гражданской службы, либо на должностях высших, главных групп должностей муниципальной службы не менее трех лет или наличие стажа работы на руководящих должностях не менее пяти лет;
д) владение государственным языком Российской Федерации;
е) отсутствие у кандидата ограничений, установленных действующим законодательством о муниципальной службе для поступления на муниципальную службу и ее прохождения.
То есть муниципальные образования до принятия федеральных нормативных актов самостоятельно определили требования к кандидатам на должность главы муниципального образования. Например, определены требования к профессиональному образованию.
Единообразные требования к кандидатам на федеральном уровне не установлены. Как результат в разных субъектах Российской Федерации, в разных муниципалитетах действуют различные требования к кандидатам на должность главы муниципального образования, то есть на единой территории Российской Федерации существуют различные требования к главам муниципальных образований. Граждане, претендующие на должность главы муниципального образования, имеют неравные права на осуществление местного самоуправления.
Необходимо часть 1 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ дополнить абзацем вторым следующего содержания:
«Главой муниципального образования может быть гражданин Российской Федерации, имеющий высшее профессиональное образование и опыт работы на руководящих должностях не менее пяти лет, достигший 35 летнего возраста».
Представляется необходимым на федеральном уровне закрепить единые требования к кандидатам на должность главы муниципального образования, включив в них не только уровень профессионального опыта и навыков, а также возрастной ценз, опыт работы. Введение требований к данным кандидатам установит единообразную практику на всей территории Российской Федерации, равное право граждан на доступ к осуществлению местного самоуправления, а также максимально исключит коррупциогенный фактор.
Следующим существенным недостатком Федерального закона № 131-ФЗ является отсутствие определение понятия представительного органа местного самоуправления. Ученые по-разному дают определение представительного органа.
Солонин А. Ю. понимает под представительным органом выборный коллегиальный орган местного самоуправления, который вправе представлять интересы всего населения муниципального образования и реализовывать его права, с этой целью данный орган принимает решения от имени населения, в пределах, предоставленных ему Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, уставом муниципального образования [46, с. 25]. Специально или по технической ошибке Солонин А. Ю. не перечисляет среди законодательства, предоставляющих права и вменяющих обязанности представительному органу, региональное законодательство.
Стрельников А. О. определяет представительный орган как избираемый в обязательном порядке населением муниципального образования, постоянно подотчётный населению и реализующий принцип народовластия в вопросах местного значения путём преимущественно нормотворческой, а также правоприменительной, контрольной и иной деятельности, и наделенный в связи с этим соответствующими полномочиями [48, с. 59]. Данное определение не предусматривает возможность формирования представительного органа муниципального района из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава.
Представительный орган муниципального образования — выборный орган местного самоуправления, выражающий интересы населения муниципального образования, наделенного полномочиями по праву принятия от имени населения решений местного значения, в пределах, установленных законодательством.
Предлагаем данное определение закрепить в новом абзаце части 1 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ. Наличие определения представительного органа местного самоуправления исключит возможную подмену одного органа местного самоуправления иными, а также сведёт к минимуму коррупциогенный фактор.
В Федеральном законе № 131-ФЗ законодательный орган местного самоуправления стоит на первом месте при перечислении структуры. Представительный орган является обязательным для местного самоуправления.
Правотворческая функция является основной для представительного органа. И среди основных нормативных правовых актов, принимаемых представительным органом, является Устав. В уставах муниципальных образований указываются, как правило, общие принципы осуществления местного самоуправления. При этом принципы деятельности конкретных органов местного самоуправления отсутствуют. Предлагаем дополнить Федеральный закон № 131-ФЗ принципами организации и деятельности представительных органов местного самоуправления.
Статью 35 Федерального закона № 131-ФЗ необходимо дополнить частью 9.1, перечислив в ней основные принципы функционирования представительного органа местного самоуправления.
«9.1. Основополагающими принципами функционирования представительных органов муниципального образования являются:
– соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
– законность;
– гласность;
– самостоятельное решение вопросов, относящихся к исключительной компетенции;
– коллективное обсуждение и решение вопросов;
– учёт мнения жителей муниципального образования;
– выборность представительного органа;
– эффективность деятельности».
Эффективность деятельности органов местного самоуправления представлена в Указе Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» [14, с. 37], в постановлении Правительства Российской Федерации от 17.12.2012 № 1317 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и подпункта «и» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» [19, с. 29]. В этих нормативных правовых актах указаны общие показатели эффективности деятельности органов местного самоуправления. Конечно, необходимы целевые показатели оценки деятельности представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Однако, наличие принципа эффективности деятельности муниципалитетов в Федеральном законе № 131-ФЗ будет реальным и его можно применить на практике.
Таким образом, выявили следующие проблемы в организационной основе местного самоуправления: в федеральном законодательстве отсутствуют единые критерии к главам муниципальных образований, определение понятия представительного органа местного самоуправления, а также принципы его деятельности. Решение выявленных проблем лежит во внесении соответствующих дополнений в Федеральный закон № 131-ФЗ с целью повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, устранения коррупциогенных факторов, введения единой правоприменительной практики на территории всей Российской Федерации и соблюдения прав и свобод человека и гражданина.
Литература:
1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. — 2014. — № 31. — Ст. 4398.
2. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 30.10.2017) // СЗ РФ. — 2003. — № 40. — Ст. 3822.
3. Федеральный закон от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 03.02.2015) // СЗ РФ. — 2014. — № 22. — Ст. 2770.
4. Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ред. от 26.07.2017) // СЗ РФ. — 2007. — № 10. — Ст. 1152.
5. Федеральный закон от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (ред. от 28.12.2016) // СЗ РФ. — 2005. — № 30 (ч. 1). — Ст. 3108.
6. Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (ред. от 09.03.2016) // СЗ РФ. — 2009. — № 7. — Ст. 776.
7. Федеральный закон от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (ред. от 04.06.2014) // СЗ РФ. — 1996. — № 49. — Ст. 5497.
8. Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ред. от 01.06.2017) // СЗ РФ. — 2002. — № 24. — Ст. 2253.
9. Федеральный закон от 03.02.2015 № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2015. — № 6. — Ст. 886.
10. Федеральный закон от 2 июня 2016 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в статью 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2016. — № 23. — Ст. 3295.
11. Федеральный закон от 03.04.2017 № 62-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2017. — № 15. — Ст. 2137.
12. Федеральный закон от 28.12.2016 № 494-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2017. — № 1. — Ст. 35.
13. Указ Президента РФ от 02.11.2007 № 1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления» (ред. от 29.03.2017) // СЗ РФ. — 2007. — № 45. — Ст. 5462.
14. Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» (ред. от 04.11.2016) // СЗ РФ. — 2008. — № 18. — Ст. 2003.
15. Указ Президента РФ от 15.10.1999 № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. — 1999. — № 42. — Ст. 2011.
16. Указ Президента РФ от 22.12.1993 № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» // САПП РФ. — 1993. — № 52. — Ст. 5071.
17. Указ Президента РФ от 26.10.1993 № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 22.12.1993) // САПП РФ. — 1993. — № 44. — Ст. 4188.
18. Указ Президента РФ от 21.09.1993 № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» (ред. от 10.01.2003) // СЗ РФ. — 1993. — № 39. — Ст. 3597.
19. Постановление Правительства РФ от 08.02.2017 № 151 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2017. — № 7. — Ст. 1090.
20. Постановление Правительства РФ от 27.06.1996 № 755 «О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления» // СЗ РФ. — 1996. — № 27. — Ст. 3282.
21. Закон Республики Коми от 16 июня 1998 № 25-РЗ «О местном самоуправлении в Республике Коми» // Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. — 1998. — № 10. — Ст. 931
22. Приказ Минюста России от 04.07.2017 № 122 «Об утверждении Положения о порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него». Зарегистрировано в Минюсте России 11.07.2017 № 47354. // www.pravo.gov.ru.
23. Алпатов, Ю. М. Правовые аспекты организации местного самоуправления в Российской Федерации // Пробелы в российском законодательстве. — № 2016. — № 1. — С. 7–18.
24. Аникин, С. Б. Местное самоуправление в системе совместного ведения Российской Федерации и её субъектов // Административное право и процесс. — 2016. — № 5. — С. 22–28.
25. Антонова, Н. А. Возможность выбора структуры органов местного самоуправления населением муниципального образования: проблемы и последствия // Муниципальное право. — 2016. — № 7. — С. 51–58.
26. Астафичев, П. А. Территориальные основы местного самоуправления как объект правового регулирования // Пробелы в российском законодательстве. — № 2015. — № 10. — С. 18‒23.
27. Басиев, М. С. К вопросу о совершенствовании организационных основ местного самоуправления в Российской Федерации // Журнал российского права. — 2016. — № 11. — С. 65‒79.
28. Беджанова, Т. Е. Структура органов местного самоуправления: вопросы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. -2016. — № 5. — С. 7–12.
29. Бондарь, Н. С. Государственная власть и (или) местное самоуправление: в поиске оптимальной модели взаимоотношений // Конституционное и муниципальное право. — 2015. — № 8. — С. 26–30.
30. Бусыгин, Л. И. Доктринально-правовая характеристика основ местного самоуправления // Вестник пермского университета. — 2016. — № 3. — С. 32–36.
31. Выдрин, И. В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике. — Екатеринбург, 2015. — 201 с.
32. Гуляков, А. Д. К проблеме создания модели развития местного самоуправления в современной России // Пробелы в российском законодательстве. — 2016. — № 7. — С. 43–47.
33. Евдокимов, В.Б., Старцев, Я. Ю. Местные органы власти зарубежных стран. — М., 2016. — 75 с.
34. Игнатюк, Н. А. Как используются понятия «система» и «структура» федеральных органов власти в конституционном законодательстве // Журнал российского права. — 2015. — № 9. — С. 14‒18.
35. Конышева, Е. Г. Организационно-правовая модель местного самоуправления: современные тенденции // Теория и практика управления. -2015. — № 12. — С. 51–57.
36. Лексин, В. Н. Местное самоуправление и местная власть в современной России // Теория и практика управления. — 2016. — № 5. — С. 19–24.
37. Майкова, Э.Ю., Симонова, Е. В. Тенденции и потенциал развития местного самоуправления в России // Современные исследования социальных проблем. — 2016. — № 12. С. 41–49.
38. Медведев, Н.П., Куштавкина, Е. А. Современные пробелы модернизации системы муниципальной власти в Российской Федерации. -Рязань, 2010. — С. 10–21.
39. Нечаев, В. Д. Внедрение новых принципов организации местного самоуправления в практику субъектов Российской Федерации: предварительные оценки. — М., 2015. — 92 с.
40. Островский, С. А. Обзор исторического развития правового гарантирования местного самоуправления в России в ХХ в. // Конституционное и муниципальное право. — 2015. — № 14. — С. 9–13.
41. Пешин, Н. Л. Новые тенденции муниципальной реформы: перераспределение полномочий между уровнями публичной власти // Конституционное и муниципальное право. — 2015. — № 11. — С. 46‒52.
42. Пешин, Н. Л. Дуализм муниципальной власти // Конституционное и муниципальное право. — 2016. — № 24. — С. 57–61.
43. Правдин, Д. Г. Правовое регулирование взаимодействия представительного и исполнительно-распорядительного органов в муниципальном образовании в Российской Федерации // Журнал российского права. — 2015. — № 12. — С. 51–55.
44. Правдин, Д. Г. Глава муниципального образования в системе органов местного самоуправления // Пробелы в российском законодательстве. — 2016. — № 3. — С. 30–34.
45. Сергеев, Д. Б. Муниципальное образование как часть социально-юридического механизма обеспечения прав человека // Журнал российского права. — 2015. — № 11. — С. 31–37.
46. Солонин А. Ю. Система органов местного самоуправления: конституционно-правовой анализ. Екатеринбург, 2015. С. 25.
47. Стрельников, А. О. Правовые проблемы статуса представительного органа муниципального образования // Административное и муниципальное право. — 2017. — № 2. — С. 15‒23.
48. Таболин, В. В. Проблемы осуществления местного самоуправления в условиях административно-командной системы государственного управления // Государственная власть и местное самоуправление. — 2016. — № 6. — С. 75–81.
49. Трыканова, С. А. Сравнительный анализ опыта реформ местного самоуправления за рубежом в контексте эффективности использования в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. — № 1. — С. 45–49.
50. Уваров, А. А. Перераспределение полномочий органов местного самоуправления (анализ законодательных новаций) // Муниципальная служба: правовые вопросы. — 2016. — № 2. — С. 56–61.
51. Упоров, И. В. Развитие института местного самоуправления в новейшей России: основные тенденции и проблемы несбывшихся надежд // Историческая и социально-образовательная мысль. — 2015. — № 7. — С. 31–35.
52. Фадеев, В. И. Местное самоуправление в России: исторический опыт и современная практика правового регулирования // Журнал российского права. — 2015. — № 3. — С. 19–25.
53. Чиркин, В. Е. Организационные формы местного самоуправления: Россия и зарубежный опыт // Журнал российского права. — 2015. — № 8. — С. 9‒14.
54. Шугрина, Е. С. Органы местного самоуправления: новые подходы к правовому регулированию // Историческая и социально-образовательная мысль. — 2016. — № 3. — С. 21–25.
55. Холодилова, Е.А., Елькина, А. В. Органы местного самоуправления как элемент публичной власти // Российская юстиция. — 2015. — № 8. — С. 41–46.
56. Юдахина, И. В. Становление местного самоуправления в России (исторический опыт и современные тенденции) // Вестник Военного университета. — 2015. — № 4. — С. 13–19.
57. Явкин, С. С. Понятие и сущность структуры органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. — 2016. — № 2. — С. 26–30.
[1] Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
