Формирование конституционных (уставных) судов

Средством обеспечения и охраны Конституции РФ[1], конституций и уставов субъектов Российской Федерации является конституционный контроль, который осуществляется органами публичной власти. В конституционном праве под конституционным контролем понимается специфическая функция компетентных органов публичной власти по обеспечению верховенства Конституции в системе нормативных актов, ее прямого непосредственного действия в деятельности субъектов общественных отношений на всей территории государства[2]. Органами публичной власти, осуществляющими конституционный контроль, являются Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов Федерации.

С вступлением в силу Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»[3] начался современный этап конституционной юстиции в субъектах федерации.  Названный Закон не только признал возможность создания конституционных (уставных) судов субъектов федерации, но и установил следующие основные  принципы их функционирования:

- конституционные (уставные) суды субъектов Федерации входят в судебную систему Российской Федерации и относятся к судам субъектов Федерации (чч. 2, 4 ст. 4);

- учреждение органа конституционного контроля в субъекте Федерации не является обязательным, субъект самостоятельно принимает решение об образовании такого органа (ч. 1 ст. 27);

- к компетенции конституционного (уставного) суда субъекта Федерации относится рассмотрение вопросов соответствия законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта, а также толкование соответствующего учредительного акта субъекта (чч. 1, 3 ст. 27);

- финансирование конституционного (уставного) суда производится исключительно за счет средств бюджета субъекта Федерации (ч. 2 ст. 27);

- решение конституционного (уставного) суда субъекта Федерации, принятое в пределах его компетенции, не может быть пересмотрено никаким иным судом (ч. 4 ст. 27).

На сегодняшний день конституционные (уставные) суды созданы и функционируют только в 16 субъектах Федерации (Республика Адыгея, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия - Алания, Республика Татарстан, Республика Тыва, Калининградская область, Свердловская область, Санкт-Петербург, Чеченская Республика).

Анализ конституций и уставов субъектов, учредивших конституционные (уставные) суды, показывает, что в них закрепляются полномочия, состав и порядок формирования этих судов. Конституции и уставы субъектов относят конституционные (уставные) суды к органам государственной власти субъектов, к судебной ветви власти, функциональное предназначение которых – осуществление конституционного контроля посредством конституционного судопроизводства.

Детализация полномочий, порядка образования и деятельности конституционных (уставных) судов содержится в законах субъектов Федерации об этих судах, в которые включены материальные и процессуальные нормы, во многом схожие с нормами Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ  «О Конституционном Суде Российской Федерации»[4]. По мнению Е.Б. Абросимовой, такая адаптация указанного Федерального конституционного закона к субъекту Федерации является оправданной, поскольку конституционная юстиция едина в своей основе и ориентация на модель федерального конституционного закона подчеркивает такое единство, создает предпосылки для решения вопросов конституционного судопроизводства с общих позиций и в одинаковых формах[5]. Эта позиция указывает на единство форм и методов деятельности органов судебной власти, подобно тому единству, которое характерно для форм и методов деятельности органов законодательной и органов исполнительной власти федерации и отдельно ее субъектов. Следовательно, Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» стал своеобразным объединяющим началом для правовых норм законов субъектов о конституционных (уставных) судах. При этом следует иметь в виду, что региональные законы содержат не только общие нормы, берущие свое начало в федеральном конституционном законе, но и особенные нормы, которые характерны только для определенной группы субъектов Федерации, и отдельные нормы, содержащиеся только в законе данного субъекта и нигде более не повторяющиеся.

Законодательство субъектов о конституционных (уставных) судах следующим образом отражает юридическую природу этих судов.

Так, ст. 1 Закона Республики Башкортостан от 27.10.1992 № ВС-13/7  «О Конституционном Суде Республики Башкортостан»[6] закрепила, что Конституционный Суд Республики Башкортостан - орган судебной власти, самостоятельно и независимо осуществляющий правосудие посредством конституционного судопроизводства.

Такая формулировка в настоящее время содержится практически во всех региональных законах о конституционных (уставных) судах. Только в Республике Татарстан эта норма закрепляется с учетом особой позиции Республики относительно ее суверенитета. В Законе Республики Татарстан от 22.12.1992 № 1708-XII «О Конституционном Суде Республики Татарстан»[7] установлено, что Конституционный Суд Республики Татарстан - судебный орган конституционного контроля, осуществляющий в форме конституционного судопроизводства судебную власть в целях защиты конституционного строя Республики Татарстан, основных прав и свобод человека и гражданина, поддержания верховенства в правовой системе Республики Татарстан и непосредственного действия Конституции Республики Татарстан на всей ее территории.

Такая формулировка статьи, как справедливо отмечает Т.В. Анисимова, предопределила отношение Конституционного Суда Республики к суверенитету Республики Татарстан, поскольку целью Конституционного Суда Республики является защита конституционного строя, неотъемлемым свойством которого согласно Конституции Республики является суверенитет Республики Татарстан. Тем не менее и при явном несоответствии федеральному законодательству данная статья Закона раскрывает юридическую природу Конституционного Суда Республики Татарстан, подобно другим субъектам объединяя ее с юридической природой конституционных (уставных) судов других субъектов[8].

Как отмечает Г.А. Гаджиев, особенность процесса принятия специализированных законов о конституционных судах в республиках состоит в том, что конституционные суды, а точнее их учреждение, являлись инициативой самих субъектов Российской Федерации. Конституционные суды дополняют государственность республик и рассматриваются ими в качестве инструмента углубления обретенной независимости[9].

Конституции республик Адыгея и Марий Эл закрепляют статус конституционных судов и порядок формирования состава судей этих судов[10].

Конституции и уставы Республик Хакасия, Алтайского и Красноярского краев, Амурской, Воронежской, Московской, Мурманской, Новосибирской, Свердловской, Томской и Тюменской областей  закрепляют лишь основы организации и деятельности конституционных (уставных) судов[11].

Наиболее фундаментально процесс создания и деятельности конституционных судов нашел свое выражение в республиках Бурятия, Карелия, Коми, где основы организации и деятельности конституционных судов не только закреплены в конституциях, но и приняты специализированные законы о таких судах, сформирован их персональный состав[12].

Между тем, в создании конституционных (уставных) судов в субъектах Федерации имели место и негативные тенденции. Так, в 1994 г. был учрежден Конституционный Суд Республики Мордовия[13]. Однако, не проработав и года, он был упразднен[14].

Анализ законодательства субъектов Российской Федерации позволяет выделить три существующих способа образования конституционных (уставных) судов.

Первый способ предполагает, что все судьи конституционного (уставного) суда назначаются на должность законодательным органом субъекта Федерации по представлению его высшего должностного лица (президента, главы республики, губернатора, главы администрации края, области). Подобная модель используется большинством субъектов Федерации, законодательство которых предусматривает образование конституционных (уставных) судов (Республики Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Карелия, Коми, Марий Эл, Саха (Якутия), Тыва, Северная Осетия – Алания, Карачаево-Черкесская, Кабардино-Балкарская, Чеченская Республики, город Москва, Московская, Самарская, Свердловская, Тюменская области и Ханты-Мансийский автономный округ - Югра)[15].

Вторая модель образования конституционного (уставного) суда субъекта Федерации предполагает, что судьи этого суда назначаются на должность законодательным органом власти по представлению не только высшего должностного лица субъекта Федерации, но и руководителя его законодательного органа или части депутатского корпуса. (Республика Татарстан, Калининградская, Курганская области, г. Санкт-Петербург)[16].

Данная модель на первый взгляд исключает односторонний характер подбора кандидатов на должности судей. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 17 Закона Калининградской области от 02.10.2000 № 247 «Об Уставном суде Калининградской области» судьи Уставного суда назначаются на должность областной Думой по представлениям губернатора Калининградской области и одной трети от установленного числа депутатов областной Думы. Предложения о кандидатах на должность судьи Уставного суда могут вноситься губернатору Калининградской области и депутатам областной Думы органами местного самоуправления, Калининградским областным судом, Арбитражным судом Калининградской области.

Третий способ образования конституционного (уставного) суда субъекта Федерации предполагает назначение его судей законодательным органом власти по представлениям высшего должностного лица субъекта Федерации, руководителя его законодательного органа или установленной части депутатского корпуса и федерального суда общей юрисдикции субъекта Федерации или органа судейского сообщества (Республики Адыгея, Башкортостан)[17]. Таким образом, в подборе кандидатов на должности судей конституционного (уставного) суда участвуют представители всех трех ветвей государственной власти[18].

Так, в соответствии с Законом Республики Адыгея от 17.061996 № 11 «О Конституционном Суде Республики Адыгея» (ч. 1 ст. 4, ч. 1 ст. 9) судебный орган конституционного контроля этого субъекта Федерации состоит из трех судей, назначаемых на должности Государственным Советом - Хасэ Республики Адыгея на основе равного представительства кандидатов от законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти. Судьи Конституционного Суда Республики Адыгея назначаются Государственным Советом - Хасэ из числа кандидатур, рекомендованных квалификационной коллегией судей Республики Адыгея, по предложению:

1) депутатов, депутатских объединений Государственного Совета - Хасэ;

2) Президента Адыгеи;

3) Верховного Суда Республики Адыгея.

Отметим, что действующие суды имеют различный объем полномочий и круг субъектов права на обращение к ним. Анализ действующего законодательства позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, граждане в зависимости от места жительства обладают различным набором прав на судебную защиту посредством конституционного (уставного) судопроизводства, что является грубейшим нарушением ст. 19 Конституции РФ, в соответствии с которой все равны перед законом и судом. Этот принцип также закреплен в Декларации прав и свобод человека, принятой 22.11.1991, в которой подчеркивается, что никакие лица, социальные слои и группы населения не могут пользоваться преимуществами и привилегиями, противоречащими закону. Во-вторых, те субъекты Российской Федерации, в которых имеются конституционные (уставные) суды, как правильно отмечает Б.С. Эбзеев, «находятся в более выгодном в отношении населения и обеспечении его прав положении, нежели абсолютное большинство субъектов, которые хотя и имеют должную законодательную базу, но не могут решиться на то, чтобы создать этот институт»[19].

Итак, на сегодняшний день конституционные (уставные) суды, как было упомянуто выше, созданы и функционируют в 16 субъектах Российской Федерации.

Конституциями (уставами) 32 субъектов федерации предусмотрено создание конституционных (уставных) судов. Это Республики Алтай, Ингушетия, Хакасия, Карачаево-Черкесская и Удмуртская республики, Еврейская автономная область, Ханты-Мансийской и Ямало-Ненецкий  автономные округа, Забайкальский, Краснодарский, Красноярский, Пермский, Приморский края, Амурская, Архангельская, Белгородская, Воронежская, Калужская, Кемеровская, Кировская, Курганская, Ленинградская, Московская, Мурманская, Нижегородская, Новосибирская, Оренбургская, Смоленская, Тульская, Тюменская, Челябинская области, город  федерального значения Москва[20].  При этом необходимо отметить, что в отдельных из них даже приняты законы о конституционных (уставных) судах (Республика Ингушетия, Карачаево-Черкесская Республика, г. Москва, Курганская, Московская, Самарская, Тюменская области, Ханты-Мансийский автономный округ)[21].

Законодательные акты 35 оставшихся субъектов не содержат норм о конституционных (уставных) судах. Это Республики Калмыкия, Мордовия, Чувашская республика, Ненецкий и Чукотский автономные округа, Алтайский, Камчатский, Ставропольский, Хабаровский края, Астраханская, Брянская, Владимирская, Волгоградская, Ивановская, Иркутская, Костромская, Курская, Липецкая, Магаданская, Новгородская, Омская, Орловская, Пензенская, Псковская, Ростовская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Тамбовская, Тверская, Томская, Ульяновская, Ярославская области[22].

Однако, несмотря на очевидную востребованность конституционных (уставных) судов, признание факта того, что «они находятся в эпицентре правовой жизни того или иного субъекта, могут адекватно оценивать ситуацию и своими решениями придавать развитию событий положительную динамику»[23], их образование в субъектах Российской Федерации практически прекратилось.

В части 6 статьи 73 Устава Амурской области содержится норма, регулирующая основные характеристики уставного суда области. Уставный суд создается для рассмотрения вопросов соответствия законов области, нормативных правовых актов органов государственной власти области, органов местного самоуправления области Уставу области, а также для толкования Устава области. Финансирование Уставного суда производится за счет средств областного бюджета. Уставный суд области рассматривает отнесенные к его компетенции вопросы в порядке, установленном законом области. Однако до настоящего времени Уставный суд Амурской области не создан, закон области, регламентирующий его полномочия, порядок образования и деятельности, не принят.

Основная причина, которая указывается при комментировании отсутствия данного вида судов субъекта РФ, - нехватка необходимых финансовых ресурсов[24] в бюджете субъекта РФ (особенно если речь идет о дотационном регионе).

Однако причины, по которым реформа конституционных (уставных) судов в нашей стране развивается медленно, не могут носить лишь финансовый характер.

Так, в юридической литературе отмечается, что затраты на органы конституционного (уставного) правосудия в общей росписи расходов региональных бюджетов очень незначительны. Так, финансирование конституционного (уставного) суда составило в Республике Башкортостан 0,020% (1/4848), Республике Бурятия 0,030% (1/3001), Кабардино-Балкарской Республике 0,098% (1/1013), Республике Карелия 0,078% (1/1290), Свердловской области 0,030% (1/3316), г. Санкт-Петербурге 0,038% (1/2626) от общего объема расходов бюджета соответствующего субъекта РФ на 2006 г.[25]; а на 2007 г. составило в Республике Адыгея - 1%, Республике Северная Осетия - Алания - 0,9%, Республике Саха (Якутия) и Республике Дагестан - 0,3%, Республике Марий Эл - 0,1%, а в остальных - сотые доли процентов[26].

Не способствует развитию региональной конституционной юстиции и складывающийся порядок назначения судей конституционных (уставных) судов. Сейчас судьи почти всех конституционных (уставных) судов назначаются соответствующим законодательным собранием по представлению президента, губернатора. Такой порядок не позволяет учесть интересы всех ветвей власти и обеспечить достаточный уровень независимости суда. Представляется, что более демократичным было бы формировать конституционные (уставные) суды на паритетных началах, когда бы судьи в равных частях назначались президентом (губернатором, главой республики), законодательным собранием и судейским сообществом[27].

Еще одна из возможных причин - отсутствие профессионалов в субъектах РФ, приспособленных для осуществления конституционного (уставного) судопроизводства. Последний фактор нельзя не учитывать. Как отмечают специалисты, работа в конституционном правосудии - разновидность научно-исследовательской работы; в отличие от классических видов судопроизводства это не чисто правоприменительная деятельность, она во многом имеет характер нормотворчества, осуществляемого посредством судебной процедуры[28].

Также в научной литературе указывают в качестве причины на небольшое количество дел такой специфики[29], однако решения органов конституционного правосудия имеют значительный общественный резонанс, который может оправдать их существование.

Современный этап развития органов конституционного контроля характеризуется созданием конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации, хотя этот процесс остается незавершенным и далеко не все субъекты имеют собственные органы конституционного контроля или желают их создать. Весь предшествующий период развития нашего государства свидетельствует о наличии не только исторических, но и научно-теоретических предпосылок создания конституционных и уставных судов субъектов Федерации, а также указывает на необходимость учреждения органов конституционного контроля в субъектах Федерации, что позволяет укреплять конституционную законность и утверждать принципы демократического правового государства.

Указанные проблемы можно преодолеть единственным путем - принятием федерального закона, в котором бы регулировались основные вопросы организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Эта идея уже давно получила не только теоретическое обоснование, но и были сделаны практические шаги для ее реализации: был разработан проект такого закона. Более того, он был обсужден и одобрен в некоторых комитетах Государственной Думы и Совета Федерации, но до настоящего времени не принят.  Совсем недавно профессор В.А. Кряжков в своей работе, проведенной в рамках проекта «Судебная реформа в России...», в очередной раз на базе новейшего материала пришел к совершенно обоснованному выводу о том, что накопленный правовой материал позволяет ставить вопрос о принятии полноценного федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации»[30]. Но как быть, если федеральный законодатель, даже в целях взаимодействия судов различной юрисдикции и совершенствования в целом судебной деятельности никак не хочет принять указанный законопроект. Боюсь, это может длиться годами, а то и десятилетиями. Такая ситуация не является исключением. Так, абсолютное большинство судей, т.е. людей, осуществляющих правосудие на основе законов, сами работают с 1998 г. без федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации». Не принят также ряд других важных законов, направленных на улучшение функционирования судебной системы. Это при том, что в соответствии с ч. 3 ст. 128 Конституции РФ и ст. ст. 19, 20, 21 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» полномочия судов общей юрисдикции должны определяться федеральным конституционным законом.