Ключевые слова: беженец, переселенец, переселенческая политика, Россия, Российская Федерация, крестьянское население
На нашей планете живет и сосуществует огромное количество людей, которые по различным причинам могут пожелать переселиться на иное место проживания, либо же совершить это вынуждено. Однако, принадлежность тому или иному государству, или отсутствие такой принадлежности накладывает определенный отпечаток на общий правовой статус человека. В каждом государстве принята система норм, которые регулируют правоотношения между человеком и государством в области перемещения последнего, в том числе, различного рода ситуации экстренного переселения. Данная система норм составляет миграционное законодательство.
Что касается истории развития миграционной политики России, то следует сказать, что для отечественного законодательства вопросы правового регулирования положения беженцев и вынужденных переселенцев играли часто ключевую роль во внутренней политике, т. к. территория Российского государства впечатляет своими размерами. Особенно актуальны вопросы регулирования правового статуса вынужденных переселенцев приобрели после долгожданной отмены крепостного права в 1861 году. До этого знаменательного события отечественной истории государства и права регулирование миграции, в основном, сходилось на административно — организационных мерах. Формы миграции были выражены в форме вольно-народного переселения, правительственной или же помещичьей колонизации. Следует также отметить, что такая колонизационная политика решала не только политические, но и экономические задачи. Миграция населения регламентировалось рядом Высочайших Императорских Указов, а также особыми переселенческими законами.
Отмена крепостного права привела не только к освобождению огромного числа населения, но и многочисленным проблемам. Реформа, как оказалось, была проработана не по всем своим аспектам и создала массу проблем не только для помещиков, но и, прежде всего, для самих освобожденных крестьян. К примеру, разработчиками не была должным образом проработана миграционная правовая база, хотя и ожидалось массовое переселение крестьян. Лишь спустя 20 лет после крестьянской реформы Правительство осознало необходимость регулирования переселенческого движения в России. В 1881 г., было принято Положение «Об установлении временных правил о переселении крестьян на свободные казенные земли», которое скорее сдерживало, чем содействовало переселению [1. С. 27].
Политика отечественного Правительства сильно изменилась после начала строительства Сибирской железной дороги. В 1893 году был утвержден Комитет Сибирской железной дороги, который был призван стать главным регулятором переселения российского народа. Была расширена система предоставляемых льгот и пособий: выдавались различного рода ссуды (путевые, на хозяйственное устройство, на посев); производился безвозмездный отпуск лесоматериалов на построение усадебных зданий и т. п. Подобная система льгот распространялась также и на вольных переселенцев. Размер помощи, предоставляемой мигрирующему населению, дифференцировался по территориям и осуществлялся в размере выявленной необходимости. Правительство было активным участником переселенческой политики государства в ту эпоху: оно занималось организационными проблемами, проводило работы по улучшению перевозки переселенцев, подготовке участков для расселения и т. д. [2. С. 49–50].
Закон о переселенцах от 6 июня 1904 г., который носил название «Временные правила о добровольном переселении сельских обывателей и мещан-земледельцев», отменял круговую поруку и разрешал продажу земельных наделов на местах выхода. Кроме того, в законе был установлен принцип свободы переселения: переселение признавалось юридически свободным, но закон еще подразделял самих переселенцев на поощряемых и не поощряемых, относя к первым только малоземельных или вовсе безземельных [3, с. 81].
Война 1914 года, а также последовавшие за ней трагические потрясения отечественной революции заморозили наладившееся было управление и законодательное регулирование организованной миграции населения: перестали предоставляться кредиты, были свернуты землеустроительные работы.
С октября 1917 года была начата «национализация» переселенческого процесса в России: в отличие от переселенческой политики царской России, которая допускала свободное переселение из любых местностей, а также участие самого человека в расходах и риске переселения, закон «О социализации земли» весь процесс регулирования переселения возлагал на государство, за переселяющимися же оставалась обязанность выполнения плана. Советская власть стремилась взять в жесткие рамки регулирования все аспекты жизни общества, поэтому, не приветствуя переселение больших масс людей с места на место, приняла в 06.03.1918 году циркуляр по Переселенческому Управлению № 1. Так, были установлены «рекомендации» к удержанию крестьян от переселений, к направлению их внимания на расселение внутри Европейской России [1. 33].
Новая экономическая политика (НЭП) создала предпосылки для организации колонизационных перемещений в новом понимании. Так, некоторые статьи ново принятого в 1922 году Земельного Кодекса, касались вопросов планового переселения. Закон устанавливал возможность предоставления государственных льгот плановым и внеплановым переселенцам, которые, с разрешения переселенческих организаций, поселялись на колонизуемых землях. Органом, ответственным по вопросам переселения был Народный комиссариат земледелия РСФСР. 10 сентября 1926 года было издано распоряжение ЦИК и СНК Союза СССР «О льготах крестьянскому населению по землеустройству и переселению», которым было установлено, что затраты по землеустройству самой бедной части крестьянского населения будут реализовываться за счет государства. Указанный документ вводил льготный переселенческий тариф, долгосрочный льготный кредит (сроком до 8 лет) на землеустроительные работы, льготы переселенцам по обложению единым сельскохозяйственным налогом. Возможность для получения таких льгот предоставлялась только расселяющимся в соответствии с планами переселения и землеустройства, которые каждый год устанавливались декретами ВЦИК и СНК РСФСР [1. С. 57–58].
Послевоенный период восстановления отечественного государства коснулся всех сторон жизни общества, т. к. для нормального функционирования страны на мировой арене, где усиливалось американское влияние, необходимо было быстрое и качественное восстановление всех сфер функционирования, в том числе, экономической. Возрождение экономики государства требовало небывалой концентрации усилий значительных человеческих ресурсов, эффективного использования рабочих рук. Это привело к усилению организованных форм переселения, которые включали в себя: организованный набор рабочих, публичные призывы молодежи, перевода на работу в другую местность, сельскохозяйственное переселение семей. Таким образом, можно отметить, что переселенческая политика того времени носила четко трудовой характер.
Регулирования переселенческой политики отечественного государства в советский период, помимо различных административных мероприятий по ее регулированию, сопровождались также мерами стимулирования: это были льготы материального и нематериального характера. В послевоенный период, особенно в первые годы, именно система льгот сыграла конкретную роль в перераспределении населения в малообжитые районы, в районы активного промышленного освоения и восстановления разрушенного хозяйства.
Предоставление льгот для переселенцев варьировалась от места, куда переезжал человек. Регулирование осуществлялось многими нормативными актами, например, Указ Президиума Верховного Совета СССР от февраля 1960 года и от 26 сентября 1967 года, которые регламентировали систему льгот для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним; Постановление Совета Министров СССР, который установил порядок их использования; постановления Совета Министров СССР от 19 августа 1982 года «О жилищно-строительной кооперации» и от октября 1985 г. «О мерах по обеспечению работников предприятий, учреждений и организаций, находящихся в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, жилой площадью в других районах страны» устанавливали жилищные льготы; Приказ Минтруда РСФСР от 22 ноября 1990 года № 2 утвердил инструкцию «О порядке предоставления социальных гарантий и компенсаций лицам, работающим в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, в согласовании с действующими нормативными актами»; Постановления Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 30 мая 1989 года № 166/10–85, от 11 ноября 1989 года М 359/21–20а, от 16 февраля 1990 года М 61/3–111 урегулировали порядок исчисления непрерывного стажа работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях [1. С. 67].
С течением времени стало понятно, что стимулирование переселения в районы Крайнего Севера (предоставление льгот осуществлялось, в основном, в эти районы нашего государства), не могла выполнить стоящие перед властью задачи. С началом всеобщего социально-экономического кризиса после распада СССР, фактическое предоставление характеризуемых льгот было прекращено. Результатом стало то, что с малообжитых северных районов России к местам их прежнего проживания начали возвращаться переселенцы.
Федеральный закон от 19.02.1993 № 4528–1 «О беженцах», Закон РФ от 19.02.1993 № 4530–1 «О вынужденных переселенцах» являются основными нормативно-правовыми актами, регулирующими вопросы правового статуса данных категорий лиц. В современном законодательстве Российской Федерации действует около 30 НПА, которые призваны регулировать вопросы перемещения беженцев и вынужденных переселенцев. Однако, не всегда количество означает качество, да и многие акты, касающиеся вопросов переселения людей, являются ведомственными и регулируют большей частью внутренние организационные вопросы органов власти, занимающихся решением проблем миграции человеческих ресурсов. Следует отметить, что действующее законодательство охватывает не все виды миграционных потоков: за рамками комплексного государственного миграционного регулирования остаётся большая часть внутренних вынужденных мигрантов, а также тех, кто прибывает из-за границ Российской Федерации. В результате того, что не все вопросы переселения беженцев и вынужденных переселенцев урегулированы государством, существует большое количество проблем отдельных категорий мигрантов, нерационально используются средства как федерального бюджета, так и бюджетов субъектов России.
Литература:
- Проблемы государственного управления миграционными процессами в России. Дис.... докт. экон. наук: 08.00.05 / Регент Т. М. М.: 2001. 335 c.
- Конституционное право: учеб. пособие. / В. Г. Васильев; СибАГС. Новосибирск: Изд-во СибАГС. 2011. 250 с.
- Никитин Н. Основные моменты колонизации Башкирии // Хозяйство Башкирии. 1928. № 6–7. С. 73–85.
