Исполнительные документы по делам, возникающим из семейных правоотношений, занимают особое место среди исполнительных документов по двум причинам: во-первых, их количество превышает количество иных исполнительных документов, во-вторых, социальная значимость данных исполнительных документов. По мнению О. В. Исаенковой «трудности практического характера, связанные с задержкой их исполнения, обусловлены среди прочего и тем, что сама отрасль исполнительного права, как и составляющее ее основу исполнительное законодательство, в настоящее время недостаточно разработаны» [2, с. 16–18]. Выделяя исполнительное производство в самостоятельную отрасль законодательства, она считает, что «…имея собственный кодифицированный источник только в виде проекта, исполнительное право в действующем его варианте содержит значительные пробелы, в т. ч. в отношении регулирования исполнительного производства по так называемым «семейным делам» [2, с.16–18].
Несколько лет назад Министерством юстиции РФ предлагался к принятию проект долгосрочной программы повышения эффективности исполнения судебных решений (2011–2020 гг.) [6], целью которой являлось введение медиативных процедур в исполнительное производство. С нашей точки зрения, принятие и реализация данной программы будут способствовать эффективности исполнения судебных решений по семейным спорам. В данном проекте говорится, что «отсутствие эффективности исполнения актов судов влечет возникновение проблем не только в правовой сфере, но и в общесоциальном аспекте, поскольку способствует формированию в обществе правового нигилизма, неуважительного отношения к закону и суду, игнорированию своих гражданско-правовых, семейных, трудовых и иных обязанностей, установленных законом, развитию коррупции, поощрению противоправного и асоциального типа поведения». В том же проекте взыскание алиментов среди прочих названо в качестве «общественно значимых исполнительных производств», исполнение которых в системе частного исполнения будет экономически невыгодным и, как следствие, предполагается, что такие «производства не будут осуществляться эффективно в ущерб интересам государства и общества».
По данным УФССП по Волгоградской области в 2017 году на исполнении находилось 24 337 исполнительных производств о взыскании алиментных платежей, что на 888 дел меньше, чем в 2016 г. Окончено (прекращено) 10 530 исполнительных производств или 43,2 % от находившихся на исполнении в отчетном периоде [Отчет]. К должникам применялись меры административной ответственности, предусмотренной ст. 5.351 КоАП РФ; возбуждено 3 165 дел об административном правонарушении, 100 % которых направлены для рассмотрения в суд. Судом рассмотрено 2 948 протоколов, из них 2 891 — с назначением административного наказания. За 2017 г. В производстве органов дознания Управления находилось 1 106 уголовных дел (2016 г. — 902). Возбуждено 1 062 (2016 г. — 780), из них: ч. 1 ст. 157 УК РФ — 998 (2016 г. — 672) [5]. Количество уголовных дел в отношении неплательщиков алиментов увеличилось почти в 2 раза. Данные статистические показатели указывают на возрастающее количество правонарушений и преступлений, связанных с неуплатой средств на содержание детей и иных нуждающихся лиц.
В связи с указанными данными статистики сегодня становится актуальным вопрос о мерах профилактики неуплаты средств на содержание детей.
Не один год в российской правовой науке и практике обсуждаются несколько вопросов, касающихся алиментных обязательств в целом. К таким вопросам относятся:
– минимальный размер алиментов;
– формирование алиментного фонда;
– расширение оснований лишения различных прав.
О минимальном размере алиментов говорится в различных источниках уже на протяжении 10 лет. Высказываясь относительно установления данного размера, практически все ученые сходятся в едином мнении, что такой размер необходим, однако споры возникают относительно его стоимостного выражения. Логично, чтоб такой размер соответствовал потребительской корзине несовершеннолетнего, тем более что Правительством РФ уже предприняты меры, гарантирующие минимальный размер оплаты труда равный прожиточному минимуму. С 1 мая 2018 года МРОТ равен потребительской корзине работающего человека. Для решения обозначенной проблемы необходимо внести соответствующие поправки в СК РФ.
Но в данной ситуации необходимо учитывать следующие обстоятельства.
В феврале 2017 г. на конференции в МГЮА представитель Совета Федерации В. А. Петренко озвучила сокрушительные статистические данные: размер задолженности по алиментам составляет 133 млрд. рублей.
Как решить проблему ликвидации задолженности по алиментам? Как обеспечить содержанием несовершеннолетних детей? Считаем, выход есть: в государстве должен быть положительно решен вопрос о формировании алиментного (алиментарного) фонда. Из алиментного фонда должны производиться выплаты на содержание детей, не получающих алиментов от родителя (родителей), имеющих задолженности по алиментам. С точки зрения международных актов обязанность по обеспечению детей лежит не только на родителях. Она лежит в том числе на государстве.
Что происходит в России? Минимальный размер оплаты труда в Российской Федерации с 1 мая 2018 года приравнялся к прожиточному минимум трудоспособного населения.
Возникает вопрос: как определять размер алиментов в долевом отношении, когда родитель получает по документам как раз тот самый минимальный размер оплаты труда, а иногда и не получает минимальный размер оплаты труда? Почему родители свободно выводят свои доходы в «теневые» схемы? Примером могут служить случаи обращения в банк с целью получения кредита на суммы от нескольких сотен тысяч до нескольких миллионов рублей, когда заемщики представляют справку общества с ограниченной ответственностью, в котором муж — директор, жена — бухгалтер, общий доход в месяц — 9 000 рублей. Законодательство должно стимулировать участников семейных, трудовых, налоговых отношений к добросовестному исполнению обязанностей и устанавливать адекватные меры ответственности за неправомерное поведение.
Нельзя обеспечить уровень благосостояния, к которому привык ребенок, когда родители состояли в браке и ребенок проживал в полной семье, в случае развода родителей. Реализация этого положения невозможна в преобладающей массе случаев до тех пор, пока не удастся преодолеть катастрофическое социальное расслоение: с доходом в размере прожиточного минимума нельзя обеспечить достойный уровень жизни ребенку, и уж тем более когда доход родителя ниже прожиточного минимума. С. А. Глотов на конференции в МГЮА в феврале 2017 г. привел сами за себя говорящие статистические данные: в Российской Федерации 74 миллиона работающего населения, 43 миллиона рабочих мест. 39–40 миллионов человек находятся в «серых» схемах оплаты труда [8, с. 86–88].
Необходим мониторинг реального имущественного состояния семей в каждом субъекте Российской Федерации. Детям должны обеспечиваться равные возможности на содержание независимо от места их проживания. Вместе с тем в стране колоссальный разрыв в уровне материальной обеспеченности детей, проживающих в полных семьях, неполных семьях, семьях разведенных родителей, в семьях, проживающих на территории разных субъектов Российской Федерации.
В тех случаях, когда родитель-плательщик имеет высокий доход, так называемые сверхдоходы, считаем необходимым при определении размера алиментов на ребенка (детей) исходить из такого показателя, как максимально возможное сохранение прежнего уровня жизни ребенка. Это позволит избежать нецелевого использования алиментов, предназначенных для содержания ребенка, и исключить так называемые сверхалименты. Согласовать вопрос о порядке представления отчетов о расходовании алиментов можно только в процессе заключения алиментного соглашения, в судебном порядке решить этот вопрос невозможно, даже когда в исковом производстве о взыскании алиментов ответчик заявил встречное требование — обязать родителя, с которым проживает ребенок, представлять периодически (ежемесячно, ежеквартально, раз в год) отчеты о расходовании средств, выплаченных на содержание ребенка. Суд такие требования оставляет без удовлетворения даже в тех случаях, когда истица трудоспособна, но нигде не работает и доходов не получает. Возникает разумный вопрос: на какие средства она живет сама и содержит ребенка (детей)? Ведь обязанность по содержанию лежит на каждом из родителей. Полагаем необходимым законодательно закрепить обязанность родителя, с которым проживает ребенок, представлять отчеты, подтверждающие целевое расходование средств на содержание ребенка. Следует закрепить правило, в соответствии с которым алименты должны перечисляться на специальный (алиментный) счет, к которому привязана карта, с помощью которой все расчеты производятся в безналичном порядке. Детализация операций по счету не позволит законному представителю ребенка расходовать денежные средства не по целевому назначению (очевидно, что оплата услуг косметолога, хирурга по увеличению губ, размера груди, контурной пластике или таких услуг, как маникюр, педикюр, окрашивание или наращивание волос, покупка автомобиля и т. п., не могут быть отнесены к целевому расходованию алиментов на содержание ребенка).
В среднестатистических семьях, где доход родителя на уровне средней заработной платы на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, реализация положения о сохранении прежнего уровня жизни ребенку выглядит утопично: очевидно, чем больше у родителя-плательщика алиментных обязательств по содержанию детей от разных браков и рожденных вне брака, тем ниже уровень материальной обеспеченности каждого ребенка.
При определении размера алиментов в твердой денежной сумме необходимо исходить из индивидуальных особенностей и потребностей ребенка, его возраста, состояния здоровья и т. д.
Закон возлагает обязанность по содержанию ребенка на каждого из родителей, но при этом не определяет, в какой мере каждый родитель должен содержать ребенка. Законодательство однозначного ответа не содержит. На практике родитель, с которым проживает ребенок, при отсутствии нотариально удостоверенного соглашения об алиментах обращается в суд в порядке приказного или искового производства. Суд присуждает алименты по общему правилу с момента обращения на будущее время до достижения ребенком совершеннолетия.
В Российской Федерации необходимо проявить политическую волю и установить минимальный размер алиментов, ниже которого просто неприлично выплачивать средства на содержание ребенка. Считаем, что ориентиром в установлении минимального размера алиментов должен служить прожиточный минимум. Государство должно обеспечить тот базовый минимум (базовый стандарт), без которого невозможно нормальное развитие ребенка. Ниже прожиточного минимума не может устанавливаться размер алиментов ни по соглашению об уплате алиментов, ни по судебному решению. Это очевидно, если признать тот факт, что для государства действительно важно всестороннее развитие ребенка, а не только его физическое выживание.
В России нет законодательно установленного минимального размера алиментов на содержание ребенка, но проблема принудительного исполнения алиментных обязательств по-прежнему остается острой: исполнение на уровне 50 %. Отсюда и эти немыслимые суммы — 133 миллиарда рублей — задолженности по выплате алиментов.
О создании алиментного фонда тоже говорится уже давно. Данная практика существует в таких странах, как США, Великобритания и ряде других развитых стран. Алиментный фонд представляет собой государственный фонд, из которого выплачиваются денежные средства на содержание детей тем лицам, которые учувствуют в судебных процессах по взысканию алиментов, либо в отношении неплательщика алиментов осуществляются розыскные мероприятия. Для нашего государства это очень огромная финансовая нагрузка. Можно констатировать, что на сегодня вопрос о создании алиментного фонда закрыт.
Опыт зарубежных стран, несомненно, интересен.
В современных условиях самый простой, дешевый и надежный способ минимального обеспечения детей малообеспеченных родителей — это выплата прямого социального пособия на детей их родителю, с которым дети проживают. Такой способ существует в Нидерландах. В скандинавских и некоторых других странах существуют гарантированные государством алиментные фонды, из которых дети получают определенные, чаще всего минимальные, суммы алиментов, которые впоследствии взыскиваются с плательщика. Эта система более дорогая, так как она предполагает целый аппарат взыскания авансированных алиментов с плательщика. Поэтому, например, у нас в Нидерландах алиментного авансирования нет. Третья, еще более сложная и дорогая, система предполагает надбавку на детей к социальному пособию плательщика, которая дает ему возможность, выплатив алименты, сохранить предусмотренный законом уровень жизни. В такой ситуации в принципе можно вводить минимальный размер алиментов в размере этой надбавки. Опасность заключается в том, что плательщик надбавку получит, а алименты не заплатит, и потом придется их с него взыскивать со всеми вытекающими из этого расходами. Поэтому я не знаю ни одной страны, где бы существовала такая система.
Два примера применения процентной ставки при исчислении алиментов.
Подходы к исчислению размера алиментов во всех странах разные. Есть подходы, похожие на нашу процентную ставку.
Например, в Дании алиментные обязательства родителей в отношении несовершеннолетних детей регулируются законом 2003 года. Алиментная процедура — исключительно административная. Родители могут заключить соглашение об уплате алиментов. Если они этого не сделали, размер алиментов определяется административным органом Statsforvaltning. Решение Statsforvaltning может быть обжаловано в Министерстве юстиции. Судебное обжалование невозможно. Взыскание алиментов производится местными органами социальной защиты.
Система исчисления размера алиментов очень похожа на российскую. Алименты исчисляются на основе процентных ставок от доходов плательщика, зависящих от количества детей. Индивидуальные потребности детей и уровень дохода совместно проживающего родителя во внимание не принимаются. Statsforvaltning имеет право в индивидуальных случаях принять во внимание высокие доходы плательщика или особые нужды ребенка-инвалида. В стране существует гарантированная государством система авансирования алиментов. Каждый ребенок, независимо от дохода родителей и размеров начисленных алиментов, имеет право на стандартный аванс. Этот аванс впоследствии взыскивается с плательщика алиментов. Теоретически максимального размера алиментов в Дании не существует, но на практике Statsforvaltning редко взыскивает более стандартного аванса +200 %.
В Норвегии похожая система определения размера алиментов существовала до 2003 года. Нужно сказать, что система определения размера алиментов в Норвегии тоже административная. До 2003 года алименты тоже определялись в процентных ставках от доходов плательщика исходя из числа детей и существовал минимальный размер алиментов. Родитель был обязан выплачивать 11 % своего налогооблагаемого дохода на одного ребенка, 18 % — на двух детей и 28 % — на трех и более детей. Однако в 2003 году эта система была изменена, потому что в Норвегии были недовольны ее результатами. В частности, взыскание минимального размера алиментов независимо от доходов плательщика часто приводило к образованию большой задолженности у плательщиков с низкими доходами, и в 2003 году было отменено.
Система авансирования алиментов существует в Норвегии и по сей день, но в отличие от Дании право на аванс и его размер зависят от уровня доходов родителя, с которым проживает ребенок. В зависимости от размера этих доходов ребенок имеет право на 100 %, 70 %, 50 % и т. д. от стандартного аванса. Выплаченные авансы впоследствии взыскиваются с платежеспособного плательщика алиментов.
С 2003 года определение размера алиментов производится на основании потребностей детей и доходов обоих родителей в соответствии со стандартизированными ставками. С 2006 года функция определения размера алиментов возложена на NAV. Потребности ребенка определяются с помощью стандартных ставок, вычисленных Государственным институтом по исследованию потребителей, на основании «нормальных» расходов на детей, исчисленных на базе «нормальных», «разумных» потребностей в пище, одежде и других потребительских товарах, плюс стандартизированные расходы на обеспечение детей жильем и на помещение детей в ясли/детский сад. Эти ставки одинаковы для всех детей и различаются только в зависимости от возраста ребенка. При этом «коммунистическом» способе исчисления потребностей детей уровень доходов родителей и уровень жизни детей до развода на размер этих ставок не влияют. Таким образом, «разумные» потребности детей миллионера и детей безработного предполагаются одинаковыми. Детям обеспечивается довольно-таки скромное существование, так как расходы, например, на частную школу, подарки, отпуск и даже празднование дня рождения эти ставки не включают. Тем не менее применение данной системы не вызывает особых проблем, так как возможность индивидуального начисления надбавок к алиментам в случае высоких доходов плательщика была отменена в 2009 году, потому что она практически не применялась на практике! Родители могут в своем соглашении предусмотреть более высокий размер алиментов, но не могут уменьшить их размер.
После определения потребностей детей определяются возможности обоих родителей выплачивать алименты. При этом из доходов родителей вычитаются расходы на их собственное содержание и содержание других несовершеннолетних детей, на уплату налогов и жилье. Все эти расходы также определяются на основе стандартизированных «нормальных», «разумных» потребностей. Затем определяется размер содержания, причитающегося ребенку от каждого из родителей. При этом общий размер алиментов, уплачиваемый родителем на всех детей, не может превышать 25 % от налогооблагаемого дохода. После определения размера содержания, причитающегося ребенку от каждого из родителей, производится корректировка этого размера в соответствии с количеством ночей, которые ребенок проводит под кровом каждого из родителей. Здесь необходимо отметить, что учет времени, в течение которого ребенок проживает с каждым из родителей, является одной из современных тенденций зарубежного алиментного законодательства.
По мнению профессора А. Н. Левушкина, с которым следует согласиться, весьма эффективными являются вводимые в практику органов принудительного исполнения меры понуждения должника алиментов к исполнению своих обязательств. К таковым относятся: запрет выезда должника за пределы России; вывешивание фотографий алиментщиков в людных общественных местах города; понуждение должника к заключению контрактов на воинскую службу и принудительное трудоустройство должника (под угрозой возбуждения уголовного дела). Однако, как показывает практика, в отношении значительного числа должников таких мер принуждения оказывается недостаточно [4, с. 17–21].
В целях совершенствования законодательства, касающегося права детей на алименты, О. В. Сычева предлагает ввести нормативные предписания об имущественных гарантиях осуществления права на получение содержания от проживающего отдельно родителя [7, с. 101]. В этих целях она предлагает дополнить семейное законодательство положением, в котором регламентируются процедуры: выделения доли ребенку из имущества родителя — плательщика алиментов; перечисление родителем — плательщиком алиментов суммы на лицевой счет ребенка в банке, так называемая капитализация платежей (расходование этих средств должно контролироваться органами опеки и попечительства); дарение плательщиком алиментов на имя ребенка имущества, способного приносить ежемесячный доход (жилого или нежилого помещения), акций и т. п. А так как выделение из имущества плательщика алиментов доли в счет их уплаты возможно только при решении судом вопроса о разделе имущества супругов, то необходимо внести соответствующие дополнения в ст. 38 СК РФ [7, с.101].
Вопрос о возможности предоставления родителями алиментных средств совершеннолетним детям, обучающимся в среднем или высшем учебном заведении, в российском семейном праве носит дискуссионный характер. Полагаем также возможным предусмотреть в СК РФ право на получение содержания от родителей совершеннолетними трудоспособными детьми, обучающимися по очной форме обучения в образовательных учреждениях и нуждающимися в материальной помощи, до достижения ими возраста 23 лет.
Предлагаем внести соответствующие поправки в п. 3 ст. 80 СК РФ, обязывающие орган опеки и попечительства предъявить иск о взыскании алиментов на несовершеннолетних детей к их родителям (либо одному из них), при отсутствии соглашения родителей об уплате алиментов и при непредоставлении содержания несовершеннолетним детям.
Указом Президента РФ от 1 июня 2012 г. № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы» [1] предусмотрены меры, направленные на сокращение бедности среди семей с детьми, в частности разработка мер по обеспечению регулярности выплат алиментов, достаточных для содержания детей, в том числе посредством создания государственного Алиментного фонда. Президент РФ В. В. Путин подписал Указ о создании при главе государства координационного совета по реализации национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 гг. Комиссия по социальным вопросам и демографической политике Общественной палаты РФ выступила с предложением создать так называемый Алиментный фонд. Суть предложения заключается в следующем: в случае уклонения одного из родителей от уплаты алиментов своим несовершеннолетним детям эту задачу возьмет на себя государство, и оно же будет потом разбираться с неплательщиком.
По мнению О. В. Кузнецовой, обязанность по финансированию алиментного фонда должна быть возложена на регионы [2, с. 20–22]. Таким образом, считаем целесообразным предусмотреть на период розыска и невыплаты алиментов, взыскиваемых по решению суда на содержание ребенка, обязанность государства взять на себя выплату алиментов из специального (алиментного) фонда с последующим взысканием с должников выплаченной суммы с учетом индексации.
Литература:
- Указ Президента РФ от 1 июня 2012 г. № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы» // СЗ РФ. 2012. № 23. Ст. 2994.
- Исаенкова О. В. Особенности исполнения некоторых видов исполнительных документов по делам из семейных правоотношений // Исполнительное право. 2012. № 1. С. 16–18.
- Кузнецова О. В. Алиментный фонд как способ решения проблемы взыскания алиментов на детей // Вестник Челябинского государственного университета; Право. Вып. 37. 2013. № 17 (308). С. 20–22.
- Левушкин А. Н. К вопросу об алиментах и последствиях невыполнения алиментных обязательств // Исполнительное право. 2011. № 2. С. 17–21.
- Отчет о деятельности УФССП по волгоградской области за 2017 г. // http://r34.fssprus.ru/files/34/deyatelnost_upr/otchet_doklad_deyatelnost/info_2017.pdf
- Официальный сайт Министерства юстиции РФ. URL: http://minjust.ru/ru/novosti/proekt-dolgosrochnoy-programmy-povysheniya-effektivnosti-ispolneniya-sudebnyh-resheniy.
- Сычева О. В. Регламентация и реализация права несовершеннолетних детей на получение содержания от родителей в России и за рубежом (опыт и проблемы) // Пробелы в Российском законодательстве. 2011. № 5. С. 101.
- Шершень Т. В. Алиментные правоотношения родителей и детей: правоприменительная практика и законодательство Российской Федерации // Семейное и жилищное право. 2018. № 1. С. 86–88.
