Системы электронного документооборота в управлении информацией в бюджетных учреждениях

В данной статье речь идет об особенностях систем управления документооборотом в управлении информацией в бюджетных учреждениях Российской Федерации. Автор обосновывает необходимость внедрения систем электронного документооборота в управлении информацией в бюджетных учреждениях, подкрепляя свои рассуждения ссылками на нормативно-правовые акты. Кроме того, автор анализирует отдельные примеры из практики внедрения систем управления электронным документооборотом в бюджетных учреждениях Российской Федерации за последние несколько лет. Помимо этого, автор дает краткую характеристику преимуществ и недостатков использования таких систем в бюджетных учреждениях. В заключении автор делает вывод о необходимости внедрения систем управления электронным документооборотом в управление информацией бюджетных учреждений, а также кратко перечисляет риски, с которыми может столкнуться бюджетное учреждение, использующее систему управления электронным документооборотом.

Ключевые слова: система управления электронным документооборотом, управление информацией, бюджетное учреждение, разработка и внедрение, государственный сектор, надежность электронных технологий, отчетность, электронный бюджет.

Актуальность исследования данной темы обусловлена тем, что та ситуация, которая сложилась с бюджетными учреждениями в Российской Федерации на настоящий период времени, характеризуется нарастающей оптимизацией рабочих процессов, которая, в свою очередь, направлена на улучшение управляемости деятельностью бюджетных учреждений с целью повышения качества услуг, оказываемых населению. В качестве основного инструмента для решения данной задачи выступает информатизация процессов документооборота и управления информацией.

В рамках современной парадигмы развития, от бюджетных учреждений требуется внедрение различных технологических инноваций, причем необходимость такого внедрения не зависит от вида деятельности бюджетного учреждения [2, С.68]. Разработка и последующее внедрение различных электронных технологических решений для бюджетных учреждений на данный момент выступает в качестве одного из основных инструментов технологических инноваций, которые показывают положительное влияние не только на увеличение результативности и эффективности управления информацией в бюджетных учреждениях, то также и способствуют решению множества текущих проблем управления бюджетными учреждениями [1].

Далее представляется целесообразным проанализировать практику применения различных систем управления электронным документооборотом в различных бюджетных учреждениях с точки зрения их эффективности в управлении информацией.

Так, например, к настоящему моменту такая электронная информационная система, как «Электронный бюджет» прошла уже несколько стадий разработки и внедрения. Концепция, определяющая идеологию такой системы, была одобрена семь лет назад — Распоряжением Правительства РФ от 20.07.2011 № 1275-р [6]. Механизм ее функционирования установили спустя четыре года — Постановлением Правительства РФ от 30.06.2015 № 658 [7]. Эти и другие документы стали основой для внедрения: органы власти (сначала федерального уровня, а затем и регионального) начали формировать документацию в «Электронном бюджете».

Необходимо отметить, что в данной системе, в частности, ведутся базовые перечни государственных и муниципальных услуг и работ, а также ведомственные перечни, созданные в отношении федеральных учреждений.

Одобряя Концепцию, Правительство РФ рекомендовало регионам и муниципальным образованиям руководствоваться ею при разработке собственных систем управления государственными (муниципальными) финансами. И, как правило, «на местах» при создании автоматизированных систем Концепцию брали за основу. Для лучшего понимания функций и задач данной системы, представляется целесообразным привести ее ключевые положения, которые состоят в следующем:

1. Переход на юридически значимый электронный документооборот. Перевод в виртуальный вид всех документов, используемых в процессе создания информации о деятельности организаций госсектора (в том числе учреждений) и публично-правовых образований, — приоритетная задача, поставленная при внедрении «Электронного бюджета». Для обеспечения юридически значимого документооборота участники системы должны использовать усиленные квалифицированные электронные подписи. Соответственно, требуется идентификация (аутентификация) пользователей и регламентация их прав доступа к ресурсам системы.
2. Применение единых реестров и классификаторов (перечней стандартизированной информации, необходимой для заполнения формуляров «Электронного бюджета») при создании документов. Это позволит минимизировать ввод данных с клавиатуры компьютера и исключить дублирование процедур сбора информации. То есть будет соблюден принцип однократности ее ввода.
3. Автоматизация всех видов учета и отчетности. Заносимая информация должна обрабатываться в режиме реального времени средствами самой системы. Это повысит прозрачность и достоверность бухгалтерской и управленческой отчетности, сократит сроки ее представления, обеспечит оперативный доступ к внесенным данным.
4. Объединение процессов планирования и исполнения бюджета (расходования средств). Например, учреждениям нужно вносить в систему информацию о плановых показателях деятельности и фактических финансовых результатах. Благодаря этому станет прозрачным сам процесс финансово-хозяйственной деятельности, а не только его конечные результаты [5].

Кроме данной системы, в бюджетных учреждениях Российской Федерации имеет место функционирование иных систем управления электронным документооборотом в управлении информацией, краткая характеристика которых приведена ниже.

«Облачная» СЭД «Практика» представляет собой сервис для автоматизации делопроизводства. На сегодняшний день система предлагается как для государственных организаций, так и для бизнеса. Система является «облачной», то есть эксплуатировать ее можно без предварительной установки какого-либо специального программного обеспечения на ПК пользователей. Все электронные документы организации хранятся на специализированных серверах провайдера. Пользователь может получить доступ к документам в любой момент, с любого компьютера, независимо от своего местонахождения и участвовать в рабочем процессе даже при отсутствии на своем рабочем месте. Разработчиками заявляется, что СЭД «Практика» сегодня способна выполнять все стандартные операции с электронными документами: создание, регистрацию, рассмотрение, редактирование, согласование, электронную подпись, выдачу поручений по документам. Также она имеет возможность работы с мобильных устройств.

Однако, в системе можно заметить целый ряд принципиально важных недоработок и отсутствие существенных ключевых преимуществ, отличающих крепкую промышленную систему от данной разработки.

Так, в первую очередь, в системе не предусмотрена работа с бумажными документами: потоковое сканирование, журнал движения документов, реестр отправки, списание в архив и прочее, — все это в системе отсутствует и ведение параллельного документооборота (бумажного и электронного) в «Практике» невозможно [9]. Если в заведомо ограниченной среде госслужащих небольшого Татарстана переломить их привычки и заставить работать только с электронными документами в конце концов удалось, то в России в целом ситуация иная. В исторически сложившихся условиях пиетета и традиций работы с бумажными документами в России такая возможность просто необходима, хотя бы на следующие «переходные» года. Стоит отметить, что подобная функциональность является стандартной для промышленных систем российских разработчиков, к примеру, она имеется в СЭД «ДЕЛО» компании «Электронные офисные системы» (ЭОС), CompanyMedia «ИнтерТраста», одноименных систем разработчиков Docsvision и Directum.

Другим существенным минусом СЭД «Практика» является невозможность ее доработки собственными силами заказчика и отсутствие вообще каких-либо средств самостоятельной интеграции. За любыми дополнительными настройками придется обращаться к разработчикам, а это, естественно, будет стоить дополнительных ресурсов. Если говорить о разработчиках, то необходимо отметить, что команда программистов, работающих над системой, сравнительно невелика, — по некоторым данным, не более 15 человек. Поэтому специалисты компании «Системы документооборота» трудятся над достаточно узким кругом задач и проектов, по сравнению с крупными компаниями (большинство из них занято доработкой системы для Москвы), что не может не отражаться на функционале системы и скорости внедрения проектов. Именно отсутствие вообще какой бы то ни было реакции на любые пожелания региональных заказчиков, ИТ-бюджеты которых не идут ни в какое сравнение со столичными, и вызывает столь резкое отторжение системы за пределами Татарстана и Москвы [9].

Третьим недостатком системы является ее «облачность», хотя для небольших компаний это, скорее, представляется преимуществом. Сервера разработчика «Практики» — компании «Системы документооборота» располагаются в казанском «ИТ-парке», что в условиях отсутствия в России надежных магистральных каналов, создает угрозы стабильной работы распределенных систем на ее основе. Соответственно, понимая это, предприимчивые татарские разработчики используют следующую модель ценообразования. На сайте компании размещается «красивая» цифра в 5250 рублей за подписку на одного пользователя в месяц, а стоимость серверной версии «Практики» с размещением ее на серверах заказчика просто не указывается («Индивидуальные решения для особых клиентов»). По предварительным данным, ее стоимость составляет не менее 15 млн. руб., — такими ИТ-бюджетами регионы просто не располагают.

Еще одна широко распространенная система управления электронным документооборотом, применяемая в бюджетных учреждениях — «ДЕЛО». Так, например, с 2011 года государственный музей-заповедник «Петергоф» работает в системе электронного документооборота «ДЕЛО». Первый этап внедрения этого решения компании «Электронные Офисные Системы» был завершен в конце 2011 года, а в 2014 году для новых пользователей СЭД заказчик закупил дополнительные рабочие места [8]. Федеральное государственное бюджетное учреждение культуры «Государственный музей-заповедник «Петергоф» — всемирно известный музейный комплекс, визит в который является обязательным пунктом в программе любого туриста, приезжающего в «северную столицу» России — город Санкт-Петербург. Справляться с огромным потоком туристов коллективу музея помогает эффективная организация деятельности комплекса, в том числе с помощью внедрения современных информационных технологий и новых программных продуктов. Проект по созданию в ГМЗ «Петергоф» системы электронного документооборота ведет партнер ЭОС в Санкт-Петербурге — компания «Офис-Док».

Крупнейшая проектная организация России ОАО «Гипрогазцентр» в 2015 году оптимизировала согласование проектных договоров и автоматизировала процессы передачи данных о договорной деятельности из ECM-системы DIRECTUM в системы головной организации — ОАО «Газпром». Для автоматизации процесса согласования договоров НТП на базе системы DIRECTUM потребовалась настройка типового маршрута и шаблона листа согласования. В ходе согласования автоматически собирается комплект документов: договор, техническое задание, смета, календарный план и прочие. Для решения задачи по формированию и выгрузке планов закупок необходимо было оптимизировать уже существующий в DIRECTUM процесс планирования бюджета и формирования плана конкурентных закупок. Теперь при формировании бюджетных заявок ответственные сразу же детализируют закупки до максимально возможного уровня, что позволяет после сформировать не только планы всех закупок, но и спецификации к позициям планов.

В конце октября 2015 года компания «КС-Консалтинг», партнер ЭОС в Сибири и на Дальнем Востоке, завершила все работы в рамках проекта по внедрению системы электронного документооборота «ДЕЛО» в Федеральном государственном бюджетном учреждении «Федеральный центр травматологии, ортопедии и эндопротезирования» Министерства здравоохранения Российской Федерации (г. Барнаул). Проект предусматривал установку рабочих мест СЭД «ДЕЛО» в приемной, канцелярии и основных отделах учреждения, а также обучение пользователей. Система документооборота автоматизирует регистрацию основных групп документов с прикреплением к регистрационной карточке их электронных образов, дает возможность отслеживать сроки исполнения документов, поступающих из вышестоящих организаций, а также поручений, вынесенных Главным врачом, хранит базу данных электронных документов с сохранением истории их изменений, предоставляя пользователю актуальную информацию о статусе документа, формирует отчетов по документообороту [8].

Таким образом, на основании исследования, проведенного в рамках данной темы, можно прийти к ряду выводов относительно особенностей систем управления электронным документооборотом в управлении информацией в бюджетных учреждениях, а именно:

1. Внедрение систем управления электронным документооборотом в деятельность бюджетных учреждений, которое, как правило, происходит одновременно с совершенствованием рабочих процессов бюджетного учреждения, можно проводить весьма эффективно. Однако, необходимо отметить, что сроки данного процесса могут быть значительно растянуты по времени несмотря на то, что автоматизация документирования выступает в качестве первоочередной задачи, имеющей самостоятельную ценность для бюджетного учреждения, причем ее значимость во многих случаях требует формирования отдельного подразделения, которое будет заниматься документационным обеспечением управления в электронной форме.
2. Эффективность внедрения системы управления электронным документооборотом в управлении информацией в бюджетном учреждении может оказаться настолько значительной, что, при следовании правильно выбранной стратегии информатизации, полноценное функционирование бюджетного учреждения станет возможным даже в условиях весьма ограниченного государственного финансирования.
3. В настоящий период времени существует тотальная зависимость рабочих процессов бюджетного учреждения от надежности таких информационных технологий, как системы управления электронным документооборотом в рамках управления информацией, поскольку в современных условиях бюджетное учреждение уже не может в полной мере выполнять свои функции в полном объеме без отлаженной системы управления электронным документооборотом. В силу данной причины необходимо, чтобы в бюджетном учреждении был разработан регламент работы при условии отказа системы управления электронным документооборотом в рамках чрезвычайных условий. Разработка и введение в действие такого регламента являются тем более важными, что существует множество угроз нормальному функционированию систем управления электронным документооборотом, которые находятся вне рамок компетенции конкретного бюджетного учреждения. К таким угрозам можно, например, отнести природные катаклизмы, недостаточную надежность источников энергии, негарантированную надежность сетевого обеспечения за пределами бюджетного учреждения и др.

Литература:

1. Бикеева М. В., Кислякова А. С. Роль системы электронного документооборота для современного предприятия. — 22.05.2017. — Электронный ресурс. — Режим доступа: http://edrj.ru/article/38–05–17. Дата обращения: 26.08.2018.
2. Гайдышев И. П., Сергеенко А. С. Правовые, экономические и философские аспекты использования программного обеспечения бюджетным учреждением в современных условиях. В кн.: Россия сегодня: тенденции и альтернативы развития: Материалы III международной научно-практической конференции. Курган: Курганский филиал Уральского института экономики, управления и права. — 2015. — Т. 1. — С. 67–71.
3. Гайдышев И. П., Губин А. В., Кобызев А. Е., Косинцев С. В., Сергеенко А. С. Проблемы внедрения систем электронного документооборота в медицинском бюджетном учреждении // Здравоохранение Российской Федерации. — 2016. — № 60 (5). — С. 273–276.
4. Зайцева Г. Г. «Электронный бюджет» дошел до учреждений. — Электронный ресурс. — Режим доступа: https://www.audar-urist.ru/articles/205/elektronnyi-budzhet. Дата обращения: 26.08.2018.
5. О Концепции создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет»: Распоряжение Правительства РФ от 20.07.2011 № 1275-р: по сост. на 03.03.2017 // СЗ РФ. — 01.08.2011. — № 31. — Ст. 4773.
6. О государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами «Электронный бюджет»: Постановление Правительства РФ от 30.06.2015 № 658: по сост. на 03.07.2017 // СЗ РФ. — 13.07.2015. — № 28. — Ст. 4228.
7. СЭД для бюджетных учреждений — обзор, рейтинг. — Электронный ресурс. — Режим доступа: http://www.doc-online.ru/tags/sed_dlja_byudzhetnyh_uchrezhdenij/. Дата обращения: 26.08.2018.
8. СЭД «Практика» как пример нерыночного продвижения. — 18.11.2013. — Электронный ресурс. — Режим доступа: http://www.doc-online.ru/news/15301/. Дата обращения: 26.08.2018.