Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления

Ключевые слова: местное самоуправление, МСУ, Конституция, полномочия, демократия, самостоятельность, Российская Федерация.

Анализируя состояние и проблемы законодательства о местном самоуправлении, исследовав особенности разграничения предметов ведения и полномочий в сфере правового регулирования местного самоуправления Российской Федерацией и ее субъектами, можно сделать вывод о том, что на сегодняшний день в России проходит очередной этап муниципального реформирования.

Главное положение в системе юридических норм, регулирующих местного самоуправления, занимают нормы Конституции Российской Федерации. Конституционные нормы являются совокупностью юридических принципов и предписаний, которые закрепляют основные права граждан в области местного самоуправления, а также регулируют основы правового статуса органов местного самоуправления и их взаимоотношения с государством.

Многие авторы спорят о том, нарушается ли конституционный принцип самостоятельности органов местного самоуправления?

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление осуществляет свою деятельность в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Конституционно-правовым выражением гарантий самостоятельности местного самоуправления является установление предметов ведения и полномочий местного самоуправления (ст. 130–132 Конституции РФ). Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 — ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» также закрепляет гарантии местного самоуправления в рамках данной реформы, определяет полномочия органов государственной власти РФ и ее субъектов.

Множество дискуссий в научных кругах порождает вопрос о самостоятельности местного самоуправления и ее пределах. Самостоятельность местного самоуправления подразумевает, решение вопросов местного значения по своему усмотрению, в пределах своих полномочий. Однако очевидно, что самостоятельность местного самоуправления не является абсолютной, а носит относительный характер, так как государство устанавливает правовые рамки, тем самым оформляя пределы этой самостоятельности.

Мнения авторов о правомерности и законности устанавливаемых государством рамках разделилось. Одни считают, что закон нарушает конституционный принцип самостоятельности органов местного самоуправления, другие же наоборот отрицают наличие нарушений данного принципа.

А. А. Уваров в своей статье «Перераспределение полномочий органов местного самоуправления (анализ законодательных новаций)» рассматривая вопрос о том, кто вправе определять, какие полномочия должны принадлежать органам местного самоуправления по вопросам местного значения, говорит о том, что «…признавая право сначала за федеральным законодателем, затем за законодателем субъекта РФ устанавливать, перераспределять и разграничивать полномочия органов местного самоуправления, не вполне логично было бы упрекать их в том, что они нарушают конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления и неправомерно вмешиваются в решение вопросов местного значения путем перераспределения ими же установленных полномочий органов местного самоуправления государственным органам власти…» [11].

Далее он приводит мнение своего единомышленника В. И. Васильева «В сущности, — как отмечает В. И. Васильев, — все дела, которыми занимаются органы местного самоуправления, связаны с государственными интересами. Вся сложная функциональная проблематика местного самоуправления так или иначе коренится именно в двуединстве местных дел...» [5].

В статье 2008 года «Местное самоуправление в России» А. А. Уваров также поддерживал свою позицию «В той или иной мере каждый из вопросов местного значения, предусмотренных ст. ст. 14 — 16 Федерального закона N 131-ФЗ имеет государственный компонент, и говорить о том, что государственные органы не должны вмешиваться и осуществлять свои полномочия, например, по такому вопросу местного значения, как «охрана общественного порядка», было бы нелепо, поскольку на самом деле фактически общественный порядок поддерживается в любом муниципальном образовании, прежде всего благодаря деятельности правоохранительных государственных органов, а не органов местного самоуправления…» [12].

А. Н. Костюков в своем труде «Контрреформа местного самоуправления как государственная политика унижения городских округов» выражает другую точку зрения «Органы местного самоуправления практически по всем позициям подчинены органам государственной власти субъектов РФ. Между тем отказ от заложенной в Конституции РФ и Федеральном законе от N 131-ФЗ демократической модели местного самоуправления, новая перестройка местной власти нанесут непоправимый ущерб российскому государству в целом и каждому конкретному гражданину, приведут к дезорганизации власти, утрате ориентиров ее развития и демократизации, серьезному снижению темпов экономического развития муниципальных образований…» [8].

Данную позицию поддерживают Н. С. Бондарь и А. А. Джагарян «…тогда и постольку местное самоуправление способно эффективно осуществлять в системе государственности свои функции, когда и поскольку во взаимоотношениях с государственной властью оно сохраняет некоторую дистанцию, оставаясь самостоятельным агентом общественных потребностей местного населения, а не блюстителем интересов государственной или партийной бюрократии…» [3].

М. Ю. Дитятковский в работе «О конституционной самостоятельности местного самоуправления» также приходит к выводу о том, что «… фактически самостоятельность местного самоуправления отсутствует…» [7].

М. Ю. Николаев также поддерживает позицию вышеперечисленных авторов, однако он рассматривает нарушение принципа самостоятельности в экономической составляющей, по его мнению «…местная власть существует не на деньги жителей муниципальных образований, а в основном на трансферы, поэтому она зависит не от жителей, а от государства…» [10].

Хотелось бы также отметить, что несмотря на то, что на практике органы государственной власти часто вмешиваются в дела местного самоуправления, Конституционный Суд РФ в свою очередь защищает и отстаивает принцип самостоятельности, демонстрируя тем самым поддержку разумного баланса в отношениях между органами государственной власти и местного самоуправления, призванного обеспечить сочетание централизации управления с уважением прав местных сообществ.

Так, в Постановлении от 29 марта 2011 г. N 2-П Конституционный Суд РФ сформулировал важнейшую правовую позицию о том, что возложение на муниципальные образования обязанности исполнять финансовые обязательства, возникающие из решений, принятых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках своей компетенции, «нарушает не только установленный Бюджетным кодексом Российской Федерации в порядке конкретизации конституционных основ финансовой системы государства принцип самостоятельности бюджетов (статья 31), но и конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления». Руководствуясь данной позицией, Конституционный Суд РФ обоснованно указал, что финансовые обязательства в такой ситуации могли быть возложены на органы местного самоуправления только в случае наделения их соответствующими полномочиями в порядке, установленном Федеральным законом N 131-ФЗ, с предоставлением необходимых для их реализации финансовых и материальных средств [9].

По моему мнению, проблема состоит в отсутствии толковании норм Конституции РФ, а также в отсутствии единых теоретических подходов к рассмотрению вопроса пределов самостоятельности местного самоуправления. Необходимо обобщение научного знания о содержании данного принципа, а также выработка предложений по совершенствованию действующего законодательства в части правового регулирования взаимодействия органов местного самоуправления и органа государственной власти.

Со своей стороны отмечу, что в перспективе было бы допустимо внести некоторые изменения в нормы Конституции Российской Федерации по вопросу об определении пределов полномочий реализации власти на местах. В настоящее время федеральное законодательство подвергается частому изменению, последние изменения, внесенные в Федеральный закон N 131-ФЗ в мае 2014 года вводит норму, согласно которой, у субъектов РФ появилась новая возможность своими законами осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 1.2 статьи 17). В результате подобного перераспределения органы государственной власти напрямую начинают решать вопросы местного значения, что, по сути, прямо противоречит конституционному принципу самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения [4]. В связи с этим, стоит отметить, что практика изменения норм № 131 — ФЗ не всегда эффективно способны отражать постоянно изменяющие действительные реалии.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.: по сост. на 21 июля 2014 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2009. — № 4. — Ст. 445.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления: федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131–ФЗ: по сост. на 15 февраля 2016г. // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2003. — № 40. — Ст. 3822.
3. Бондарь Н. С., Джагарян А. А. Сильное местное самоуправление — сильное государство: история и современность // Конституционное и муниципальное право. — 2015. — № 4.- С.62–74.
4. Бялкина Т. М. Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения на современном этапе муниципальной реформы.// Конституционное и муниципальное право. — 2016. — № 5.- С.69–73.
5. Васильев В. И. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие. М., 1999. С. 366–367.
6. Виноградова П. А. Развитие конституционных положений о местном самоуправлении // Культура: управление, экономика, право. — 2014. — № 4.- С.15–20.
7. Дитятковский М. Ю. О конституционной самостоятельности местного самоуправления // Вестник Омского университета. Серия «Право». — 2012. — № 2(31). — С. 49–64.
8. Костюков А. Н. Контрреформа местного самоуправления как государственная политика унижения городских округов // Конституционное и муниципальное право. — 2015. — № 2.- С.61–64.
9. Костюков А. Н., Маслов К.В Местное самоуправление в решениях Конституционного Суда Российской Федерации 2009–2014 годов // Журнал конституционного правосудия — 2015. — № 5.- С.22–26.
10. Николаев М. Ю. К вопросу о возможности реализации коснтитуционного принципа самостоятельности местного самоуправления // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. — 2012. — № 1.- С.29–32.
11. Уваров А. А. «Перераспределение полномочий органов местного самоуправления (анализ законодательных новаций)» // Муниципальная Служба: Правовые вопросы. — 2016. — № 2.- С.23–27.
12. Уваров А. А. Местное самоуправление в России. М., 2008. С. 224–226.
13. Шугрина Е. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по главе 8 Конституции России «Местное самоуправление» // Муниципальная власть. 2013. N 3. С. 19–29.
14. Шугрина Е. С. Законодательство о местном самоуправлении: анализ состояния и тенденции развития // Муниципальное право. — 2014. — N 4. –. С. 2–19.
15. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева. М.: Эксмо, 2010.
16. Постановление Конституционного Суда РФ от 29 марта 2011 г. N 2-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой муниципального образования — городского округа «Город Чита»// Вестник Конституционного Суда РФ. — 2011. — N 3.
17. Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 6 декабря 2013 г. N 87 «О некоторых вопросах практики рассмотрения споров, связанных со взысканием потерь ресурсоснабжающих организаций, вызванных межтарифной разницей» // Вестник ВАС РФ. — 2014.- N 2.