Оптимизация налогового администрирования как способ поддержки индивидуального предпринимательства в России

Россия, как демократическое федеративное правовое и социальное государство (ч.1 ст. 1, ч.1 ст. 7 Конституции Российской Федерации), действуя в интересах всего общества, осуществляет функции, которые материально обеспечиваются взиманием с граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей налогов, имеющих в этом аспекте публичное предназначение[1]. Поэтому надлежащее исполнение индивидуальным предпринимателем обязанности по уплате законно установленных налогов и сборов обеспечивает реализацию ими публичной экономической функции.

По данным Федеральной налоговой службы РФ, доходы консолидированного бюджета Российской Федерации и государственных внебюджетных фондов РФ в 2009г. от предпринимательской деятельности составили 64,2 млрд. руб. при общем доходе бюджета в 13599,7 млрд.руб.[2]. При этом, как утверждается в информационно-аналитическом докладе «Оценка уровня развития малого предпринимательства в регионах России в 2008г.», подготовленном Национальным институтом системных исследований проблем предпринимательства, динамика развития малого предпринимательства (в том числе и индивидуального) в настоящий момент носит негативный характер[3]: более 30% малых и средних предпринимателей в регионах уже находятся на грани разорения[4]. Так, по состоянию на 15 февраля 2010г. в качестве индивидуальных предпринимателей было зарегистрировано 3943460 граждан РФ, однако 4011628 граждан данную деятельность прекратили[5]. Причинами такого несоответствия, по замечанию некоторых аналитиков, могут являться ухудшение результатов финансово-хозяйственной деятельности предпринимателей[6] (сокращение темпов роста объемов оборота предпринимателей, и еще более существенное сокращение темпов прироста объемов инвестиций в основной капитал[7]). В результате, по состоянию на июнь 2009г., поступление от налогов в бюджет снизилось на 32%[8], возросла задолженность индивидуальных предпринимателей по налогам и сборам (без учета задолженности по уплате пеней и налоговых санкций) в бюджетную систему РФ и составила на 1 апреля 2009г. 617,4 млрд. руб. (на 10,4 % больше по сравнению с 1 января 2009г.)[9]. По мнению предпринимателей, подобные показатели являются вполне закономерными и выступают как следствие того, что инициативы государства, направленные на защиту прав индивидуальных предпринимателей путем уменьшения налогового бремени, особенно в условиях кризиса, «реализуются вяло»[10]. В то же время государством в интересах всего общества в целях соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности были предприняты активные шаги, направленные на совершенствование налогового администрирования и обеспечение своевременного поступления  налоговых платежей в бюджет.

До 1 января 2006г. допускалось взыскание налога, сбора и пени за счет денежных средств, находящихся на счетах налогоплательщика (плательщика сборов) в банках, а также за счет иного имущества налогоплательщика по решению налогового органа только в отношении организаций (ст.ст. 46, 47 Налогового кодекса РФ). В отношении физических лиц, в том числе и индивидуальных предпринимателей, действовал исключительно судебный порядок обращения взыскания на счета и иное имущество (при этом взыскание налоговой санкции, под которой в п.1,2 ст. 114 НК РФ понимается мера ответственности за совершение налогового правонарушения, было возможно только в судебном порядке в отношении всех категорий налогоплательщиков (плательщиков сборов).

 С 1 января 2006 года на основании Федерального закона от 4 ноября 2005г № 137- ФЗ[11] положения ст.ст. 46, 47 получили свое распространение и на индивидуальных предпринимателей. Изменения также коснулись порядка взыскания налоговой санкции. Не совсем понятным оказался в этом аспекте дифференцированный подход законодателя к порядку взыскания штрафа в зависимости от его размера и статуса налогоплательщика: согласно п.7 ст. 114 НК РФ «налоговая санкция взыскивается с налогоплательщика на основании решения руководителя (его заместителя) налогового органа… в случае, если сумма штрафа, налагаемого на налогоплательщика – индивидуального предпринимателя не превышает пять тысяч рублей по каждому неуплаченному налогу за налоговый период и (или) иному нарушению законодательства о налогах и сборах, на организацию – пятьдесят тысяч рублей… В случае, если сумма штрафа, налагаемая на налогоплательщика – индивидуального предпринимателя, превышает пять тысяч рублей…, на организацию – пятьдесят тысяч рублей…, а также в случае, если к ответственности привлекается физическое лицо, не являющееся индивидуальным предпринимателем, такая сумма штрафа взыскивается в судебном порядке…». В 2006году законодателем были внесены изменения в Налоговый кодекс РФ Федеральным законом от 27 июля 2006г. № 137-ФЗ[12]. На основании этих изменений, вступивших в силу с 1 января 2007 года, положения ст. 46, 47 НК РФ получили распространение и на случаи взыскания штрафа (т.е. налоговой санкции). Кроме того, внесудебный порядок взыскания налоговой санкции был распространен практически на все случаи их взыскания с индивидуальных предпринимателей и организаций (исключения закреплены в ст. 45 НК РФ). Судебный порядок сохранен для взыскания налоговой санкции[13], налога, сбора и пени за счет денежных средств, находящихся на счетах в банках, а также за счет иного имущества налогоплательщика – физического лица.

Представляется, что принятый в настоящее время законодателем дифференцированный подход к установлению режима взыскания налога, сбора, пени, штрафа с имущества физических лиц и индивидуальных предпринимателей существенным образом нарушает конституционные права последних. Важнейшей конституционной ценностью, обеспечивающей согласованное взаимодействие предпринимательства и государства, является принцип признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. При этом согласно положениям ч.2 ст.19 Конституции РФ государство взяло на себя обязательство гарантировать равенство прав и свобод человека и гражданина, в том числе независимо от имущественного и иного положения, а также других обстоятельств (например, факт осуществления предпринимательской деятельности).

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в ряде его решений, в том числе и в Постановлении от 27 апреля 2001 года по делу о проверке конституционности ряда положений Таможенного кодекса Российской Федерации[14], принцип равенства не исключает возможность установления различных правовых условий для различных категорий субъектов права. Однако такие различия не могут быть произвольными, они должны основываться на объективных характеристиках соответствующих категорий субъектов. Данная правовая позиция, имеющая общее значение для всех отраслей законодательного регулирования, применительно к сфере налоговых отношений означает, что конституционный принцип равенства не препятствует законодателю использовать дифференцированный подход к установлению различных систем налогообложения…, если такая дифференциация обусловлена объективными факторами, включая экономические характеристики объекта налогообложения и налогооблагаемой базы[15], при этом «дифференциация должна быть обоснованной и мотивированной, а ее критерии – соответствовать конституционному требованию ясности, четкости, определенности и недвусмысленности правовых норм»[16]. Следует обратить внимание на то обстоятельство, что Конституционным Судом рассматривается вопрос о действии принципа равенства применительно к уплате налогов, аналогичный подход отражается и в научной литературе[17]. Вместе с тем отождествление действия принципа равенства при уплате налога и при взыскании налога, пени, штрафа представляется недопустимым: если в первом случае речь идет о равенстве налогоплательщиков (плательщиков сборов), находящихся в равных финансово- экономических условиях, между собой при перераспределении доходов, являющихся результатом хозяйственной деятельности предпринимателя, то во втором случае – о равенстве плательщиков при применении мер государственного принуждения[18] должностными лицами налоговых органов в аналогичных ситуациях.

Для установления подобной дифференциации, как нам думается, не может быть объективного обоснования: статус имущества индивидуальных предпринимателей, а также физических лиц, принадлежащего им на праве собственности, равный, отдельные элементы этого статуса закреплены в ч.2 ст.8, ст. 35 Конституции РФ, он остается равным и при уклонении от уплаты законно установленных налогов и сборов. Это связано с тем, что налогоплательщик в любом статусе «не вправе распоряжаться по своему усмотрению той частью принадлежащего ему имущества, которая в виде определенной денежной суммы подлежит взносу в казну. Соответствующие же органы публичной власти наделены правомочием в односторонне-властном порядке, путем государственного принуждения взыскивать с лица причитающиеся налоговые суммы, – иначе нарушались бы воплощенный в статье 57 Конституции Российской Федерации конституционно защищаемый публичный интерес и связанные с ним права и законные интересы налогоплательщиков, публично-правовых образований, государства в целом»[19]. Вместе с тем, согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 17 декабря 1996 года № 20-П, наделение такого органа публичной власти, как налоговый, полномочиями действовать властно-обязывающим образом при бесспорном взыскании обязательных платежей правомерно лишь в той степени, в какой такие действия, во-первых, остаются именно в рамках налоговых имущественных отношений, а не приобретают характер гражданско-правовых, административно-правовых или уголовно-правовых санкций и, во-вторых, не отменяют и не умаляют права и свободы человека и гражданина.

 Конституционный Суд Российской Федерации указал, что юридическое лицо, в отличие от гражданина – физического лица, имеет обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам именно этим имуществом; гражданин же (в случае, если он является индивидуальным предпринимателем без) использует свое имущество не только для занятия предпринимательской деятельностью, но и в качестве собственно личного имущества, необходимого для осуществления неотчуждаемых прав и свобод»[20]. Кроме того, при обращении взыскания на имущество индивидуального предпринимателя по решению налогового органа могут быть ущемлены конституционные права и законные интересы третьих лиц (его (ее) супруги (супруга), а также несовершеннолетних детей[21]). Поэтому взыскание налоговых платежей с индивидуального предпринимателя в бесспорном порядке «выходит за рамки собственно налоговых публично-правовых отношений и вторгается в иные отношения, в том числе гражданско-правовые, в которых стороны не находятся в состоянии власти – подчинения, и поэтому одна сторона по отношению к другой не может действовать властно-обязывающим образом»[22].

Представляется, что законодатель должен исходить из конституционных принципов справедливости, юридического равенства, пропорциональности, соразмерности устанавливаемых методов налогового администрирования конституционно значимым целям (ч.1 ст.19, ч.2,3 ст.55 Конституции РФ). Именно при таком подходе к регулированию будет возможным установление необходимого баланса публичных и частных интересов как конституционно защищаемых ценностей.

Поставив во главе угла публичный интерес и отдав приоритет одним ценностям в ущерб других при совершенствовании налоговых отношений, законодатели также не учли принцип, по которому негласно работает нынешняя система налоговых органов в отношениях с хозяйствующими субъектами: найти любые основания, чтобы взыскать в бюджет с субъектов предпринимательской деятельности соответствующие денежные средства во внесудебном порядке. Логика государственных органов вполне понятна: денежные средства поступают в бюджет, возрастают показатели работы соответствующих органов, как результат – применение к ним (в основном к отдельным должностным лицам) поощрительных мер. По нашему мнении, государством не учитываются те реальные убытки, которые понесут индивидуальный предприниматель или организация в результате безакцептного списания денежных средств со счета либо обращения взыскания на иное имущество, сколько финансовых средств, сил и времени им придется потратить[23], чтобы через суд оспорить законность соответствующего акта налогового органа. Согласно Аналитической записке к статистическому отчету о работе арбитражных судов Российской Федерации в 2009г., «в отчетном периоде в полтора раза увеличилось количество рассмотренных дел о возврате из бюджета средств, излишне взысканных налоговыми органами. Требования налогоплательщиков были удовлетворены по 76,7% дел»[24] (т.е. из 100 решений налоговых органов, оспоренных в суде, 77 были признаны незаконными и необоснованными).

В сложившейся ситуации считаем целесообразным разработать систему мер, направленных на обеспечение эффективного функционирования механизма взаимодействия предпринимателей и субъектов публичной власти, к числу которых можно отнести оптимизацию процесса налогового администрирования:

1) установить равный режим для взыскания налога, сбора, пени, штрафа за счет денежных средств, находящихся на счетах налогоплательщика (плательщика сборов) в банках, а также за счет иного имущества налогоплательщика – индивидуального предпринимателя и физических лиц, распространив на индивидуальных предпринимателей действие статьи 48 Налогового кодекса РФ в части судебного порядка взыскания налога, сбора, пеней и штрафов за счет имущества налогоплательщика (плательщика сборов) – физического лица;

2) до внесения соответствующих изменений в Налоговый кодекс РФ разработать систему мер юридической ответственности (дисциплинарной, административной, уголовной) должностных лиц налоговых органов за принятие решения о взыскании налога, сбора, пени, штрафа за счет имущества хозяйствующего субъекта, в случае его последующей отмены судебным органом; принять меры, направленные на усиление прокурорского надзора за деятельностью налоговых органов в случае принятия последними решения о взыскании налога, сбора, пени, штрафа за счет имущества налогоплательщика.