Социальный ваучер как инструмент повышения эффективности оказания государственных услуг в социальной сфере



В данной статье рассматривается технология социального ваучера как инструмент повышения эффективности оказания государственных услуг путём делегирования полномочий частным организациям и создания конкурентных условий их оказания в Российской Федерации.

В настоящее время одной из самых явных тенденций на рынке государственных услуг является делегирование полномочий их предоставления рынку — частным организациям, с целью повышения качества оказываемых услуг за счет появления конкурентной борьбы и снижения уровня государственных расходов. Полностью функцию оказания государственных услуг в социальной сфере в модели социального государства невозможно, следовательно, возникает необходимость поиска оптимальной технологии, позволяющей комплексно распределять количество услуг между государственными и частными организациями. Одним из вариантов такой технологии является социальный ваучер или целевая потребительская субсидия. Целевая потребительская субсидия (ЦПС) — механизм организации предоставления услуг населению за счет бюджетных средств. При этом конкретного поставщика выбирает сам потребитель (среди поставщиков, отвечающих определенным требованиям), а оплата поставщику осуществляется после оказания услуги потребителю. В рамках данной технологии меняется система предоставления субсидий на оказание государственных услуг: если в традиционной модели субсидируются учреждения, то применение социального ваучера субсидирует непосредственно конечного потребителя продукции. Преимущество данной системы заключается в возможности выбора поставщика услуги как среди частных, так и среди государственных организаций. Возможность выбора порождает рынок, а следовательно — конкуренцию между организациями, что неизбежно приводит к повышению качества оказываемых услуг и «отсеву» неэффективных государственных организаций. Помимо улучшения качества, сокращаются затраты на содержание неэффективных учреждений. В связи с тем, что большинство учреждений оказывающие государственные услуги в социальной сфере имеют одну организационную форму как автономное учреждение или бюджетное учреждение, финансирование их происходит через государственный заказ. Государственный заказ формируется исходя из потенциально возможного количества оказанных услуг. Исходя из этого, можно заметить, что размер целевой субсидии будет равен стоимости оказания определенной услуги в государственной организации. Если стоимость услуги в частной организации окажется больше размера целевой субсидии — потребителю предлагается доплатить разницу.

Внедрение рыночных принципов в программу социально-экономического развития России началось в 2006–2008 годах и окончательно закрепилось в 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан Российской Федерации». Методической разработкой, популяризацией и продвижением технологии социальных ваучеров тогда занимался К. Г. Чагин, работник Института экономики города (ИЭГ). Он отмечал, что в части повышения эффективности оказания государственных услуг, социальный ваучер обеспечивает определенные выгоды:

1. Баланс целевого назначения субсидии и свободы потребительского выбора гражданина.
2. Возможность контроля качества работы поставщиков со стороны распорядителя бюджетных средств.
3. Расходование бюджетных средств только по факту оказания услуги или отпуска товара потребителю.
4. Развитие конкуренции между поставщиками и увеличение числа поставщиков.
5. Прозрачность расходования бюджетных средств и снижение коррупционных рисков. [1; с. 2–3]

К. Г. Чагин определил границы применения социального ваучера в трех критериях:

1. Получатель — индивидуальный потребитель или организованная группа;
2. Получатель услуги дееспособен и мотивирован (в отношении наркозависимых и несовершеннолетних здесь возникают вопросы);
3. В регионе есть не менее двух поставщиков, готовых участвовать в программе.

В настоящее время, тема индивидуальной целевой субсидии сохраняет свою актуальность. В августе 2018 г в Государственную думу был внесен законопроект «О государственном (муниципальном) заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере», в котором социальный ваучер определяется как сертификат на получение государственных (муниципальной) услуги в социальной сфере, выдаваемый или привязанный к банковской карте национальной платежной системы «МИР». Сертификаты на оказание государственных услуг в сфере дополнительного образования детей позволят негосударственным организациям, работающим в сфере дополнительного образования (кружки, секции и т. п.), отказаться от платы, взимаемой с родителей за подготовку ребенка, расширят выбор и заинтересованность родителя в поиске дополнительного развития для ребенка. Кроме того, реализация законопроекта позволит впервые сформировать и сделать публичными данные об общем объеме государственных (муниципальных) услуг, который государство гарантирует оказать в соответствующем финансовом году, что позволит повысить прозрачность и открытость сферы оказания государственных (муниципальных) услуг как для граждан, являющихся потребителями таких услуг, так и для негосударственного сектора при планировании своей деятельности во взаимодействии с государством. Для социального предпринимательства законопроект предусматривает прогнозируемость и долгосрочность взаимоотношений с государством. Возможность заключения соглашений по результатам конкурса на срок, соответствующий сроку оказания государственной услуги в социальной сфере, позволяет собственникам реализовывать вложения в объекты социальной инфраструктуры и осуществлять деятельность с использованием этих объектов.

Светлана Солянникова — руководитель департамента общественных финансов Финансового университета при правительстве РФ, отметила, что одним из преимуществ технологии социального ваучера перед тендерами является отсутствие ценового критерия конкуренции, что, следовательно, не приводит к ухудшению качества оказываемых услуг. Помимо этого, С. Солянникова уделяет внимание тому, что в законопроекте содержатся нормы, регламентирующие условия расторжения соглашений об оказании госуслуг, что создает дополнительные гарантии для исполнителей. По российскому Гражданскому кодексу расторгнуть можно любой договор, гарантий для сторон от принятия таких решений кодекс не предусматривает. А разработанный законопроект о соцзаказе как раз создает их, что также будет немаловажно для бизнеса. [2]

Однако, у проекта есть и критики: Борис Рудник -

директор Института управления государственными ресурсами НИУ ВШЭ, отмечает возможные неудобства для бизнеса, такие как: компенсационный порядок финансирования, который может повлечь за собой нехватку оборотных средств у организаций; регистрация счетов частных организаций в федеральном казначействе, в целях контроля; фактор риска сокращений медицинского персонала в связи с неконкурентоспособностью бюджетных учреждений. [3]

Опыт применения социального ваучера вРФ.

Распространением технологии социального ваучера занимался Институт Экономики Города (ИЭГ), программа продолжалась с 2007 по 2008 гг. Проект проводился при финансовой поддержке Агентства США по международному развитию USAID. [4]

В рамках программы были достигнуты следующие результаты [5; с. 3]:

Владимир. Альтернатива талонам на обед в муниципальном кафе для одиноких и малоимущих пожилых граждан. Такое кафе — единственное в городе, а введение новых точек потребовало бы слишком больших капитальных затрат. Купить обед для малоимущих в существующем кафе проще, чем построить новое.

Номинал ваучера составляет 40 рублей, на человека выдаётся от 30 до 45 штук в квартал в зависимости от дохода. За тестовый период выходит более 150 клиентов и 500 тысяч рублей бюджетных средств. В 2006 году программа продолжается, номинал ваучера увеличивают до 50 рублей, а к отбору допускают всех заявившихся поставщиков.

Проблема. При отборе поставщиков ещё не существовало чётких критериев, поэтому чиновники руководствовались собственными сомнительными соображениями: одному заявителю было отказано, потому что его столовая расположена на втором этаже. У другого заявителя оказалась не слишком вкусная еда. Оба основания противоречили принципу ориентации на предпочтения потребителей и стали административным барьером на пути реализации программы.

Арзамас. Социальные ваучеры появляются как альтернатива местам в детских садах. Мотив тот же, что и во Владимире: затраты на строительство новых детских садов гораздо больше, чем оплата ежемесячного содержания одного ребёнка в уже существующем саду. Родителям в очереди предлагают сертификаты номиналом 1700 рублей на услуги, заменяющие детсад. Эта сумма — размер месячного бюджета на обслуживание одного ребёнка в детском саду Арзамаса. И это очень мало: для коммерческих поставщиков номинал оказывается неинтересным. К марту 2007 года в программе участвуют шесть частных нянь, одна некоммерческая общественная организация и всего 22 ребёнка. В очередях в детские сады Арзамаса на тот момент стоят 130 детей.

Проблема. Выход на работу родителей, которые освобождены от дневной заботы над ребёнком, не делает жизнь лучше: значительная часть заработка уходит на доплату няням.

Преимущество. Возможность складывать субсидию с собственными средствами. Но это становится недостатком, когда государство рассчитывает компенсировать часть необходимых затрат за счёт получателя ваучера.

Чайковский район Пермского края. Ваучеры появляются для социально-бытового обслуживания на дому пожилых людей и инвалидов. Они предназначены для 96 человек, приписанных к районному Центру социального обслуживания (ЦСО), которые имеют право на полностью бесплатное получение надомных услуг. Номиналы ваучеров — от 640 до 2040 рублей в зависимости от степени утраты способности к самообслуживанию, числа членов домохозяйства и степени благоустройства жилья. Из четырёх участвующих поставщиков 95 ваучеров получает один — сам ЦСО. Эксперимент длится всего два месяца, а общая стоимость программы составляет 242 тысячи рублей.

Проблема. Нуждающиеся часто привязаны к своим постоянным попечителям, что провоцирует стигматизацию коммерческих организаций и сужение выбора вопреки принципу повышения конкуренции.

Города Волжский иКамышин Волгоградской области. Социальные ваучеры вводятся для покупки продуктов питания гражданам в трудной жизненной ситуации. В Волжском участие в программе принимают всего два поставщика, в Камышине — один. Номинал одного ваучера составляет 50 рублей, на домохозяйство полагается от 350 до 1050 рублей в полугодие в зависимости от количества членов домохозяйства. Общая стоимость программы — 1,5 млн рублей в Волжском и 500 тысяч в Камышине. Деньги выделяются из областного бюджета.

Преимущество. Раньше по конкурсу продовольствие закупал Территориальный центр социального обслуживания. Закупка, хранение и раздача продуктов для ТЦСО была сложным делом, а в стандартных наборах продукты вызывали вопросы: сахар полагался даже диабетикам, а крупы и тушёнка бывали просроченными.

Проблема. Затягивание с перечислением оплаты и избыточные требования к заявителям. Например, нет необходимости требовать от поставщика отсутствия задолженности по налогам, потому что ваучер не предполагает авансовых платежей, которые могли бы уйти в счёт погашения долгов.

Резюмируя вышесказанное, стоит отметить, что социальный ваучер актуальная технология, не имеющая ничего общего с «талонами» из недалекого прошлого. Целевая субсидия поспособствует развитию конкуренции на рынке государственных услуг и повлечет повышение их качества, а также выявлению неэффективных бюджетных учреждений. Современные технологии предоставления социального сертификата в электронном виде снизят издержки внедрения технологии, бюрократизацию получения субсидий, удобство использования для частных организаций. Однако, для успешного функционирования необходимо решить несколько проблем: проблема регистрации счетов частных организаций в казначействе, проблема риска безработицы работников бюджетных учреждений, проблема быстроты получения денежных средств частными организациями после оказания услуг.

Литература:

1. Чагин К. Г. Механизмы доступа НКО к бюджетному финансированию государственных и муниципальных услуг в социальной сфере: муниципальный/государственный заказ и целевые потребительские субсидии // Фонд «Институт экономики города». — 2010. — №. — С. 2–3.
2. В чем плюсы законопроекта о социальном заказе // РосБизнесКонсалтинг. URL: https://www.rbc.ru/newspaper/2018/09/24/5ba49fdc9a7947488f6c1b6e (дата обращения: 16.11.2018).
3. Цена услуги: как привлечь бизнес в социальную сферу и не ошибиться // РосБизнесКонсалтинг. URL: https://www.rbc.ru/opinions/economics/19/09/2018/5b9f5f4c9a79470657a44677 (дата обращения: 16.11.2018).
4. Распространение технологии социального ваучера // Институт экономики города. URL: http://www.urbaneconomics.ru/node/4362 (дата обращения: 16.11.2018).
5. Чагин К. Г. Социальные ваучеры как инструмент повышения эффективности социальной политики: анализ первого российского опыта. // Социальная политика в современной России: реформы и повседневность. — 2008. — №. — С. 3.