В данной статье авторы исследуют проблемы многодетных семей и роль государства в их решении. Рассматривается и анализируется понятие «многодетная семья»; региональное и федеральное законодательство, в части регулирования права на социальную защиту многодетных семей; такие виды социального обеспечения как пособия на детей и материнский (семейный) капитал как на федеральном уровне, так и на региональном. Предлагается закрепить на законодательном уровне понятие «многодетная семья» в целях предоставления государственной поддержки и в целях пенсионного обеспечения таких семей.
Ключевые слова: социальное обеспечение, многодетная семья, многодетные родители, пособия, материнский (семейный) капитал, законодательство субъектов РФ, государственная поддержка.
Социальная политика РФ в отношении семей с детьми определяется Конституцией РФ, которая в ст. 38 указывает, что материнство и детство, семья находятся под защитой государства [1].
Важным институтом общества является семья, которая влияет на социализацию личности. Большое внимание в последние годы уделяется многодетным семьям, так как в них воспитывается значительная часть детей общества, которым необходимо обеспечить достойные условия развития.
В российском законодательстве нет точного определения многодетной семьи. Единственным федеральным нормативным правовым актом по вопросу социального обеспечения многодетных семей, является Указ Президента РФ от 5 мая 1992 года № 431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» (далее Указ Президента) [2]. В нем также указано, что определение категории семей, которых необходимо считать многодетными, находятся в ведении субъектов РФ.
Как показала практика, каждый субъект РФ определяет социальный статус такой семьи, исходя не только из реальных масштабов этого явления в регионе, но и учитывая свои бюджетные возможности, поскольку признание семьи многодетной влечет установление ей льготного статуса и предоставление мер государственной поддержки. Для целей государственной поддержки в современной России многодетной, как правило, считается семья, в которой трое и более детей в возрасте до 16 лет, а также до 18 лет, если дети обучаются в образовательных организациях, реализующих общеобразовательные программы.
Так, например, в соответствии с Социальным кодексом Санкт-Петербурга, многодетная семья — семья (неполная семья), имеющая в своем составе трёх и более детей (в том числе усыновлённых, находящихся под опекой (попечительством) в возрасте до 18 лет.
Согласно закону г. Москвы «О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве», многодетная семья — семья, в которой родились и (или) воспитываются трое и более детей (в том числе усыновленные, а также пасынки и падчерицы) до достижения младшим из них возраста 16 лет (учащимся в образовательном учреждении, реализующем общеобразовательные программы, — 18 лет).
В Краснодарском крае в законе «О социальной поддержке многодетных семей в Краснодарском крае» сказано, что многодетной признается семья, в которой воспитываются трое и более детей в возрасте до 18 лет (при обучении в государственных образовательных учреждениях по очной форме обучения на бюджетной основе до окончания обучения, но не более чем достижение ребёнком возраста 23 лет).
Согласно Конституции РФ семья — это конституционно-правовая категория, основанная на браке (юридически оформленном, добровольном союзе мужчины и женщины), порождающая взаимные личные и имущественные права и обязанности, направленные на создание семьи, рождение и воспитание детей (ст.ст. 7, 38, 72).
Учитывая всё вышеизложенное предлагаем сформулировать определение следующим образом: «многодетная семья в целях предоставления государственной поддержки — это совместно проживающие родители, (усыновители) которые воспитывают четырех и более детей (родных, усыновленных) в возрасте до 18 лет (учащихся по очной форме обучения — до окончания ими учебного заведения, но не старше 23 лет). Если указанное количество детей воспитывает одинокий родитель (одинокий усыновитель), то многодетной следует считать семью при наличии трех таких детей.
В целях пенсионного обеспечения многодетным считать одного из родителей, воспитавшего пять и более детей до 8-летнего возраста, если второй родитель не воспользовался правом на досрочное пенсионное обеспечение в отношении этих детей» [3].
Указ Президента выступает основой уровня социальной защиты многодетной семьи, именно этот документ являлся базовым при принятии региональных нормативных правовых актов. Он носит рекомендательный характер. Так, сравнив перечень и виды мер социальной защиты, указанных в законах субъектов, можно заметить, что они существенно различаются и по количеству, и по содержанию. Так, Емельяненко О. С., исследуя эту проблему, выявила, что, если закон Тверской области от 29 декабря 2004 г. № 78-ОЗ «О статусе многодетной семьи в Тверской области и мерах ее социальной поддержки» предусматривает всего два вида социальной защиты, то закон Калужской области от 5 мая 2000 г. № 8-ОЗ «О статусе многодетной семьи в Калужской области и мерах ее социальной поддержки» — 22.
В то же время О. С. Емельяненко отмечает, что региональное законодательство, в отличие от федерального, в части регулирования права на социальную защиту многодетных семей более развито, содержательно и разнообразно. Так, помимо мер, предусмотренных Указом Президента, субъекты РФ установили за счет собственных бюджетных средств дополнительные виды социального обеспечения многодетных семей. Например: субсидии в размере 50 % абонентской платы за телефон (Белгородская область); дополнительное ежемесячное пособие на каждого ребенка из многодетной семьи; бесплатное предоставление физкультурно-спортивных услуг государственными и муниципальными учреждениями физкультуры и спорта (Владимирская и Тамбовская области); бесплатное оказание социально-экономических, социально-медицинских, социально-психологических, социально-бытовых, социально-правовых, социально-педагогических и иных услуг государственными учреждениями (г. Москва); обучение и переобучение членов многодетной семьи в учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования с учетом конкретных потребностей экономики области за счет средств областного бюджета (Тамбовская область) и др. [4].
Наиболее массовым видом социальной поддержки многодетных семей является пособие. С 2013 года в субъектах Федерации начался процесс внедрения дополнительных ежемесячных выплат на ребенка в многодетных семьях в рамках реализации Указа Президента РФ Владимира Путина от 07 мая 2012 года № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации» [5]. Это пособие предоставляется многодетным семьям, которые признаны малообеспеченными и только в ряде регионов страны, в которых коэффициент рождаемости ниже среднего значения по стране, пособие обеспечивается на условиях софинансирования из средств федерального бюджета. То есть если в одних субъектах это пособие реализуется, то в прочих регионах принято решение не устанавливать пособие, либо данный вопрос находится в стадии разработки.
Программа материнского (семейного) капитала действует уже с 1 января 2007 г. на основании Федерального закона № 256-ФЗ от 29 декабря 2006 г. «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» [6]. Его действие было установлено до 31 декабря 2016 г. с последующим продлением до 31 декабря 2018 г., но уже с 1 января 2018 г. вступил в силу Федеральный закон, который продлевает действие программы до 2021 г. и вносит ряд изменений в правила расходования средств материнского капитала.
Указанным законом предусматривается принципиально новое направление использование сертификата — получение ежемесячной выплаты наличными при рождении второго ребенка с 1 января 2018 г. до достижения им возраста 1.5 лет в размере одного прожиточного минимума, установленного в регионе в отношении детей. Указанный Закон расширяет возможность использования материнского капитала и предоставляет право направлять средства, до достижения ребенком возраста 3 лет, на оплату услуг по содержанию его в детском саду или яслях.
Согласно пп. «ж» п. 1 ст. 72 Конституции РФ, в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов находятся, в том числе защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение.
Законом о материнском капитале органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления наделены правом устанавливать дополнительные меры поддержки семей, имеющих детей, за счет средств соответственно бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Этим правом воспользовались большинство регионов, запустив наряду с федеральной, свои программы материальной поддержки семей с детьми.
Важнейшим моментом осуществления государственной поддержки семей, имеющих детей, является территория проживания. Если согласно Закону о материнском капитале поддержка оказывается гражданам, проживающим на всей территории РФ, то на региональном уровне существенное значение имеет факт регистрации по месту жительства на территории конкретного субъекта РФ.
Цель регионального материнского капитала — стимулировать рождаемость в семьях и повысить уровень жизни наименее защищенных, с социальной точки зрения, категорий населения отдельных субъектов РФ, а также поддержка молодых и многодетных семей.
На начало 2017 г. региональные программы материнского капитала действуют в 72 субъектах РФ. В остальных меры поддержки семей с детьми реализуются за счет высоких пособий на уровне субъекта (например, в г. Москва).
Территориальный подход к программе материнского капитала характеризуется вариативностью и разнообразием. Рассмотрим условия предоставления регионального материнского капитала в четырех отдельных субъектах. Их можно классифицировать по следующим основаниям:
1. по сроку возникновения прав на региональную государственную поддержку. Так, в Ненецком автономном округе государственная поддержка осуществляется, если третий ребенок в семье родился (усыновлен) с 1 января 2009 г., в Калининградской области и в Краснодарском крае — 01 января 2011 г., в Республике Адыгея– с 1 января 2012 г.;
2. по размеру регионального материнского капитала. Так, в Республике Адыгея его размер составляет 50 000 руб., в Краснодарском крае — 115 206 руб., в Ненецком автономном округе — 352 265 руб. и т. д.
Также в некоторых субъектах РФ установлен дифференцированный подход к размеру материнского капитала. Он связан, как правило, с количеством детей в многодетной семье. Так, в Калининградской области материнский капитал устанавливается при рождении третьего или четвертого ребенка в размере 100 000 руб., пятого или последующих детей — 200 000 руб., при одновременном рождении трех и более детей — 1 000 000 руб.;
3. по направлению использования материнского капитала. В большинстве случаев региональный законодатель установил собственные направления для использования средств регионального материнского (семейного) капитала. Так, в Калининградской области средства могут быть направлены на: ремонт жилого помещения; приобретение предметов длительного пользования (автомобиля, мебели); оплату обследования, лечение ребенка, матери; согласно закону Краснодарского края эти средства можно будет потратить и на газификацию жилища; в Ненецком автономном округе — на покупку снегохода, лодки и (или) мотора к ней, формирование подсобного хозяйства, покупка сельхозтехники, возмещение стоимости товаров длительного пользования. А в Республике Адыгея не предусмотрен официальный перечень направлений.
Анализируя региональное законодательство, были выявлены существенные различия в размере материнского (семейного) капитала, действии его во времени и направлениях распоряжения, но они объясняются обусловленными объективными особенностями социально-экономического развития и финансовыми возможностями субъектов РФ.
Таким образом, перечень мер социальной поддержки многодетной семьи при переезде в другой субъект будет не только улучшаться, но и ухудшаться, так как отсутствует гарантированный минимум мер социальной защиты, а возможности у регионов разные. Возникает ситуация конституционного неравенства прав граждан в зависимости от места их жительства. Каким бы разнообразным и развитым ни было региональное законодательство, это не освобождает государство от обязанности обеспечить единый федеральный стандарт социальной защиты многодетной семьи на всей территории РФ.
Также В. Н. Герасимов выделяет проблему реализации прав многодетных семей. Он считает, что всё, что обещано государством, но записано в виде формулировок «помощь в выделении» и «содействие в предоставлении», на практике не срабатывает, поэтому предоставление беспроцентных ссуд, льготных кредитов и т. п. фактически не происходит. Более половины льгот существует только на бумаге и поставлено в прямую зависимость от состояния платежеспособности бюджетов субъектов РФ. Такое положение вещей не позволяет в надлежащей мере реализовать права детей из многодетных семей на приемлемые условия содержания, воспитания и всестороннего развития [7]. Соглашусь, так как, действительно, нужно не только создать необходимые меры социальной защиты многодетных семей, но и реализовать их права на это.
Сегодня государственная поддержка многодетных семей представляет собой многогранную деятельность, дифференцированную по отношению к различным группам. Многодетная семья нуждается в особой государственной поддержке. Причем поддержка должна быть гарантированной и адресной. Необходима продуманная и взвешенная социальная политика в каждом регионе России, учитывающая его социально-экономические возможности [8].
Мы поддерживаем мнение, высказанное Е. Г. Азаровой в своем исследовании [9], о необходимости разработки и принятии специального федерального закона о государственной поддержке семьи, материнства и детства, закрепляющего гарантируемые государством меры материальной, социальной и иной поддержки семьи и способствующего кодификации правовых актов, направленных на реализацию государственной семейной политики [10], что является решением проблем многодетных семей в РФ.
По сути, на эту же проблему обратил внимание и Патриарх Московский и всея Руси Кирилл на традиционных «Рождественских парламентских встречах» в Совете Федерации РФ 25 января 2018 г. Он отметил важность поддержки многодетных семей, и призвал принять единый закон, регулирующий их статус [11].
До сих пор действует Указ Президента (заменяющий собой федеральный закон). Конституционный суд неоднократно указывал на то, что издание Президентом указа, восполняющего правовые пробелы, допустимо при условии, что его действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующего федерального закона. Таким образом, данный указ носит рекомендательный, временный характер и не освобождает федерального законодателя от необходимости принятия соответствующего документа.
Мы считаем, что в целях правоприменительной практики важно на федеральном уровне систематизировать и определить понятия «многодетная семья», «многодетные родители», «государственная поддержка», «меры поддержки» и др., которыми оперирует законодательство субъектов РФ. Правовое определение понятия многодетной семьи должно быть закреплено в федеральном законе «О государственной поддержке многодетных семей в Российской Федерации» [3].
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 г. № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 г. № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
- Указ Президента РФ от 5 мая 1992 г. № 431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей»// Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 19. Ст. 1044.
- Карданова И. В. К вопросу об определении понятия «многодетная семья» в праве социального обеспечения // Теория и практика общественного развития. Научный журнал. 2017. № 10. С. 72.
- Емельяненко О. С. Государственная поддержка многодетных семей // Вестник Бурятского государственного университета. 2013. № 5. С. 139–143.
- Указ Президента РФ от 07 мая 2012 г. № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 19. Ст. 2343.
- О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей: федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2007. № 1 (1 ч.). Ст. 19.
- Герасимов В. Н. Проблемы современных многодетных семей в России: сравнительный анализ с законодательством стран ЕС // Российская юстиция. 2011. № 2.
- Карданова И. В. К вопросу о государственной поддержке многодетных семей // Материалы Всероссийской научно — практической конференции, посвящённой 130 — летию со дня рождения профессора И. С. Войтинского. Москва. 2014. С. 97–105.
- Азарова Е. Г. Многодетная семья и проблемы ее социального обеспечения // Журнал российского права. 2014. № 3. С. 63–78.
- Снежко О. А. Правовая защита от депопуляции в России // Современное право. 2007. № 4.
- Россия сегодня. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://ria.ru/society/20180125/1513319867.html (30 ноября 2018 г.)
