В данной статье описывается проблема взаимодействия государственных и муниципальных органов управления, выраженная в невозможности передачи федерального имущества — объектов незавершенного строительства, в собственность муниципального образования. Предлагаются пути разрешения выявленной проблемы.
Ключевые слова: незавершенное строительство, местное самоуправление, государственная власть, муниципальное образование, муниципальная собственность, федеральная собственность.
Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имеет место практически на всех этапах развития местного самоуправления как в России, так в других странах.
Конституция России закрепила обособленность местного самоуправления от органов государственной власти, но на практике эффективное управление невозможно без четкого механизма их взаимодействия. Большинство наших неудач связано именно с тем, что этот механизм дает сбои.
Очевидным является тот факт, что вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса, не остаются и не могут остаться без влияния государства.
Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» определены полномочия органов государственной власти по отношению к органам местного самоуправления, направления государственной поддержки.
Между тем, многие вопросы местного самоуправления до сих пор остаются нерешенными и, к сожалению, приводят к неблагоприятным последствиям в разных сферах взаимодействия государственных и муниципальных органов управления [6, с.12].
Ярким примером такого неблагоприятного последствия взаимодействия стал случай невозможности передачи федерального имущества — объектов незавершенного строительства, в собственность муниципального образования «город Ульяновск».
В границах муниципального образования «город Ульяновск» на настоящий момент времени имеются 3 объекта незавершенного строительства — дорога в обход п. Дачный, Карлинское шоссе, мост через р. Сельдь.
Данные объекты находятся в границах муниципального образования город Ульяновск. В соответствии с Положением об Управлении [7] на Управление дорожного хозяйства и транспорта администрации города Ульяновска (далее — Управление) возложены функции по обеспечению решения вопросов местного значения в области дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования местного значения. Однако данные объекты незавершенного строительства числятся объектами федерального значения, хотя и имеют территориальное расположение на землях муниципалитета.
Для возможности приведения указанных объектов в нормативное состояние требуется выделение на это средств бюджета. Так как дороги находятся в границах муниципального образования, следовательно, муниципальное образование должно нести прямую ответственность за соответствие нормативного состояния данных объектов требуемым техническим нормам.
Финансирование расходов на содержание и материально-техническое обеспечение деятельности Управления осуществляется за счет средств бюджета муниципального образования «город Ульяновск». Бюджетные средства могут быть выделены Управлению на ремонт указанных объектов только в том случае, если данные объекты незавершенного строительства будут числиться (в соответствии с Положением об Управлении [7]) в реестре муниципальной собственности муниципального образования «город Ульяновск».
Следовательно, возникает необходимость передачи указанных объектов незавершенного строительства из федеральной в муниципальную форму собственности.
В соответствии с выписками из реестра федерального имущества все три объекта являются объектами незавершенного строительства и внесены в реестр федерального имущества. Правообладатель данных сооружений в соответствии с выписками из реестра федерального имущества — Российская Федерация.
Между тем, выписка из реестра федерального имущества не является правоустанавливающим либо правоудостоверяющим документом и не может служить заменой выписки из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, Государственного кадастра недвижимости или иного государственного информационного ресурса.
Управлением были предприняты попытки по проведению процедуры передачи объектов незавершенного строительства из федеральной в муниципальную собственность.
Необходимость передачи была обусловлена частью 1 статьи 50 ФЗ-№ 131 [2]: «в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для решения установленных указанных законом вопросов местного значения, а именно автомобильные дороги местного значения в границах населённых пунктов поселения, а так же имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог»
Кроме того, в соответствии с ч. 1 п. 5 ст. 16 ФЗ-№ 131 [2], к вопросам местного значения городского округа относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а так же осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Указанное имущество (автодорога в обход поселка Дачный, автодорога по Карлинскому шоссе, мост через р. Сельдь) необходимо передать в безвозмездное пользование в целях решения установленных указанным федеральным законом, вопросов местного значения в сфере дорожной деятельности. Управлением было предложено заключение договора безвозмездного пользования имуществом.
Между тем при обращении с данным вопросом в Росимущество, последнее сообщило, что в соответствии с ч.2 статьи 55.24 ГрК РФ [1] эксплуатация построенного, реконструированного здания, сооружения допускается после получения застройщиком разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, а также акта, разрешающего эксплуатацию здания, сооружения, в случаях, предусмотренных федеральными законами.
В силу части 10 статьи 55 ГрК РФ [1] разрешение на ввод объекта в эксплуатацию является основанием для постановки на государственный учет построенного объекта капитального строительства, внесения изменений в документы государственного учета реконструированного объекта капитального строительства.
Таким образом, из изложенного следует, что эксплуатация объекта капитального строительства может осуществляться только при наличии соответствующего разрешения.
На основании изложенного, в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации принять решение о заключении договора безвозмездного пользования с Управлением на вышеуказанные объекты незавершенного строительства Росимущество не может, так как право федеральной собственности не зарегистрировано в ЕГРПНИ, а их государственная регистрация невозможна до введения объектов в эксплуатацию. (Ст. 40 ФЗ-№ 218 от 13.07.2015г. [4]).
Кроме того, никакими нормативно-правовыми актами федерального уровня не урегулирован порядок передачи в другую собственность объектов незавершенного строительства.
По сей день данный вопрос остается открытым. На данном примере практической проблематики, выраженной в фактической невозможности осуществления передачи объектов незавершенного строительства из одной формы в другую, мы четко видим несовершенство системы взаимодействия органов государственной власти с органами муниципального управления.
Данный пример несовершенства взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления хоть и был выявлен на частном примере, в тоже время имеет глобальную распространенность воздействия по всей территории Российской Федерации. Так как федеральные законы едины для всех субъектов РФ и муниципальные законодательные акты не могут по сути своей противоречить федеральным.
Противоречивость и незавершенность правовой основы местного самоуправления, пробелы правового регулирования, отсутствие необходимых основополагающих законов и в то же время множественность подзаконных нормативных правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях, их несистематизированность порождают зачастую правовую неопределенность и неразбериху.
В рассматриваемой нами ситуации получилось, что в соответствии с Постановлением № 374 [5] невозможно передать объекты незавершенного строительства, как объекты недвижимого имущества, из федеральной собственности в муниципальную собственность. Так как для возможности осуществления данного перехода в соответствии с ФЗ-№ 122 [3] на безвозмездной основе, нужно приложить документ, подтверждающий фактическое пользование указанными объектами.
В то же время объектом незавершенного строительства признается объект, являющийся результатом незавершенного процесса по созданию и (или) реконструкции здания, сооружения. То есть недостроенный объект, который не может нести полноценную функциональность.
В соответствии с п.10 ст.40 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О государственной регистрации недвижимости» [4] — государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав на созданные здание или сооружение осуществляются на основании разрешения на ввод соответствующего объекта недвижимости в эксплуатацию и правоустанавливающего документа на земельный участок, на котором расположен такой объект недвижимости.
Следует, что разрешение на ввод объекта в эксплуатацию является основанием для постановки на государственный учет построенного объекта капитального строительства, внесения изменений, в документы государственного учета реконструированного объекта капитального строительства.
Соответственно в ЕГРПНИ отсутствуют данные об указанных нами объектах. Ввести данные объекты в эксплуатацию, возможно, только после их завершения строительством, и только после этого возможно будет фактическое пользование ими, на основании договора безвозмездного пользования.
Первый путь разрешения выявленной нами проблемы — это предусмотрение бюджетных средств на достраивание объектов незавершенных строительством, с последующим введением объектов в эксплуатацию и началом фактического пользования, на основании договора безвозмездного пользования.
Выделение средств местного бюджета возможно только при условии, что они будут потрачены (предусмотрены) на завершение строительства, ремонт, реконструкцию объектов, находящихся в реестре муниципальной собственности муниципального образования «город Ульяновск».
Рассматриваемые нами объекты, в реестре муниципальной собственности не числятся, то есть предусмотреть бюджетные средства на их ремонт невозможно.
Выделить денежные средства из средств местного бюджета, на осуществление каких-либо действий, направленных на улучшение городской среды, состояния дорожной сети и пр. в отношении рассматриваемых объектов представляется возможным только после перехода прав собственности с федерального уровня на уровень муниципалитета.
В ином же случае это будет расценено контролирующими органами как нецелевое расходование бюджетных средств и повлечет соответствующие деянию наказания. К тому же расходование бюджетных средств в нарушение закона, предусмотренных на иные цели, может значительно ухудшить социальную сферу и нарушить экономический баланс муниципального образования «город Ульяновск».
Второй путь разрешения данной ситуации для совершенствования системы взаимоотношений органов местного самоуправления с субъектами государственной власти мы видим в следующем.
Для урегулирования вопроса фактической невозможности осуществления передачи объектов незавершенного строительства из одной формы собственности в другую, предполагаем возможным и крайне необходимым разработку и создание нормативно-правовых актов федерального уровня.
К примеру — Постановления правительства РФ, в котором найдут решение неурегулированные до настоящего времени вопросы относительно передачи объектов незавершенного строительства в иную форму собственности.
Создание нормативно-правового акта выразит законодательные возможности субъектов государственной власти, и во взаимосвязи повлияет на совершенствование системы взаимодействия органов местного самоуправления с субъектами государственной власти, улучшит социально — экономические показатели в целом.
Данное постановление считаем возможным издать подобно Постановлению № 374 от 13.06.2006 г. [5].
Указать, в названии «О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче объектов незавершенного строительства из федеральной собственности в собственность субъекта российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации».
Текстовое наполнение данного Постановления видим следующим идентичным Постановлению № 374 от 13.06.2006 г. [5], за исключением:
‒ В сравнении с Постановлением № 374 от 13.06.2006 г. [5] считаем нужным исключить пункт б) — выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о зарегистрированных правах на предлагаемое к передаче недвижимое имущество, так как внесение данных (регистрация) в ЕГРПНИ об объектах, их невозможна до введения объектов в эксплуатацию. А для указанного введения их в эксплуатацию сначала, нужно их достроить.
‒ Не требовать включать в список необходимых для передачи документов — документы, подтверждающие фактическое использование предлагаемого к передаче имущества (объектов незавершенного строительства), например договора безвозмездного пользования. Так как незавершенные строительством объекты в преобладающем большинстве случаев не могут нести функциональной способности, которую могли бы нести при завершении строительством, и до введения их в эксплуатацию, и внесении сведений о них в ЕГРПНИ невозможно осуществить какую — либо сделку с ними, в том числе и заключить договор безвозмездного пользования.
К тому же, третьим путем разрешения мы видим — предложение к пересмотру основания для регистрации прав собственности на объекты незавершенного строительства и внесения данных сведений в ЕГРПНИ:
Разрешить государственную регистрацию прав на созданные здание или сооружение без разрешения на ввод соответствующего объекта недвижимости в эксплуатацию, а только лишь на основании правоустанавливающего документа на земельный участок, на котором расположен такой объект недвижимости. (Внести изменения в п.10 ст.40 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О государственной регистрации недвижимости» [4].
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что система взаимодействия государственных и муниципальных органов управления несовершенна, ввиду ряда неразрешенных вопросов.
Предложенные нами пути совершенствования локальных проблем системы взаимодействия органов местного самоуправления с субъектами государственной власти могут привести к глобальному улучшению системы взаимодействия государственных и муниципальных органов и повышению социально — значимых показателей, как в регионах, так и в Российской Федерации в целом.
Таким можно сделать вывод о том, разработанный нами проект постановления, при его внедрении и принятии субъектами государственной власти в значительной мере отразится на взаимодействии последних с органами местного самоуправления и в целом на жизни общества.
Литература:
- «Градостроительный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 03.08.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2018).
- Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»: [Электронный ресурс] // Консультант Плюс. — URL: http://www.consultant.ru/popular/selfgovernment/
- Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
- Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости» от 13.07.2015 № 218-ФЗ
- Постановление Правительства РФ от 13.06.2006 № 374 «О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации».
- Сологуб В. А., Хашева И. А. Конфликты в процессах взаимодействия правоустанавливающих субъектов властной вертикали современной России. // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. — 2016. — № 2. С. 11–22.
- Приложение № 16 к решению Ульяновской городской думы от 24 мая 2006 № 90 «Об учреждении отраслевых (функциональных) органов администрации города Ульяновска» — «Положение об управлении дорожного хозяйства и транспорта администрации города Ульяновска»
