Местное самоуправление является одним из основополагающих принципов осуществления публичной власти. Этот принцип прописан как один из главных элементов конституционного строя Российской Федерации, посредством которого должно осуществляться народовластие на местном уровне. Местное самоуправление, являясь одновременно и институтом народовластия, и самостоятельным уровнем публичной власти, наиболее приближенным к населению, призвано играть роль одной из гарантий подлинной демократии в стране.
Изучение местного самоуправления как институт народовластия является актуальной проблематикой, которая обусловлена противоречивым развитием современного общества. В наши дни определены два основных суждения, которые определяются повседневной практикой: коллективистский, относящийся к сохранению устоявшихся форм совместной деятельности, и либеральный, обращающий внимание на ценности индивидуальной свободы, свободы личности. Развивающееся российское общество находится под влиянием этих двух разных направленностей в процессе взаимодействия индивида, общества и государства. В некотором роде, преобладание материальных ценностей, благополучие каждого индивида является обязательным свойством современного «общества потребления», в противовес этому присутствует потребность в использовании потенциала объединения в целях полного функционирования государства как важнейшее условие успешной социализации, адаптации и распознавания индивида как гражданина страны.
В настоящее время деятельность самоуправления на местном уровне выражается в следующих моментах: во-первых, это политическая деятельность, которая отражается в участии в распределении власти и борьбе за нее; во-вторых, она сфокусирована на представительство и защиту интересов народа и нацелена на нормализацию социально-политических процессов согласно этим интересам; в-третьих, принятие участия в социально-политической деятельности обуславливается актуальными требованиями к жизни каждого жителя и местного общества в целом. Данные аспекты дают возможности рассматривать члена сообщества в качестве субъекта управления и в тоже время принимать во внимание, что действие каждого человека играет важную роль, так как оно является частью системой общественных взаимоотношений и неотъемлемым элементом групповой деятельности [1].
Важно отметить, что участие населения в местном самоуправлении повышает качество демократического управления. Предполагается, что уровень компетентности типично типичного гражданина по вопросам местного значения выше, чем по вопросам, разрешенным властями более высоких уровней. Соответственно, в рамках местного самоуправления можно добиться максимального участия населения в управлении. Гражданское участие важно не только как фактор законности власти и совершенствования управления, а самоуправление способствует проявлению разных способностей людей. Участие имеет потенциал для развития патриотизма и формирования государственной и гражданской идентичности. Кроме того, он может улучшать жизнь граждан различными способами.
Вне формальных институтов управления добровольные и некоммерческие организации, которые частично поддерживаются пожертвованиями и участием отдельных лиц, предоставляют очень широкий спектр льгот и услуг, которые не могут быть предоставлены ни государством, ни рынком. Имеются данные о том, что более высокий уровень гражданской активности, особенно активное членство в группах и включение в социальные сети, приводит к большему удовлетворению людей качеством как своей личной жизни, так и жизни сообщества. Поэтому мобилизация потенциала естественной солидарности и разнообразного гражданского опыта способствует повышению эффективности системы регулирования социальных отношений и стабильности общественного развития государства.
Согласно ст.130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами в различных организационных формах, которые в совокупности образуют единую систему местного самоуправления в рамках соответствующих муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения. Федеральный закон 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляют несколько групп организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление в Российской Федерации [2].
В первую группу входят формы прямого выражения воли, понимаемые как непосредственная реализация власти людьми, различные формы принятия гражданами решений государственного, регионального и местного характера. К ним относятся муниципальные выборы, местный референдум, сбор граждан, инициатива по инициативе людей, граждане, обращающиеся в местные органы власти, публичные слушания, опросы общественного мнения и т. д. Эти формы представляют собой различные общественные практики поведения, связанные с включением в официальный социально-политический диалог.
Наиболее популярными среди них являются муниципальные выборы и призывы граждан к органам местного самоуправления, но другие довольно редки в самоуправлении, поэтому их вряд ли можно считать эффективными механизмами для выражения воли населения. Несмотря на то, что граждане во многих отношениях позитивно оценивают результаты своей деятельности в рамках этих форм, это не определяет все разнообразие деятельности самоуправлений граждан. Кроме того, они эпизодичны, что усложняет процесс повседневного взаимодействия местного самоуправления с населением муниципалитета. Причинами отсутствия спроса на эти формы являются высокий уровень недоверия к местным чиновникам, партийным политикам и сотрудникам некоммерческих организаций. Основной идеей является преобладание корпоративных интересов в деятельности этих представителей социально-политической элиты, отчуждение этих людей от населения местной территории.
Вторая группа организационных форм — это ежедневная практика участия граждан в делах местного сообщества. К сожалению, теоретическое и юридическое исследование было получено только по форме TОС (территориальное общественное самоуправление). Определяя эффективность различных практик, стоит отметить, что, если социальная проблема возрастает, что повышает значительную численность населения и имеет большой потенциал протеста, а также входит в компетенцию местного самоуправления, тогда их эффективный потенциал очень высокий. В то же время для достижения положительного результата необходимо, чтобы решение проблемы никоим образом не затрагивало «фундаментальные вопросы», не угрожало сужением полномочий властей, не противоречило прямым экономическим интересам определенных представителей местной политической элиты.
Таким образом, проблема достижения социальной помощи, сохранения культурного наследия, поддержания общественного порядка, ухода за подрастающим поколением, творческого саморазвития чаще всего является предметом деятельности гражданских активистов в рамках практики повседневного участия. Гражданское участие здесь часто стимулируется недостатками работы муниципальных служб, особенно в сфере ЖКХ. Это участие является вынужденным, оно сопровождается недовольством работой местных властей, но в то же время создает чувство ответственности за положение дел в городе, местный патриотизм. Однако нельзя сказать, что ситуационная деятельность ведет к более широкому, систематическому гражданскому участию. Такое преобразование — это особый процесс, который стимулируется внутренними намерениями человека, влиянием окружающей социальной среды, успехом предыдущего опыта и социальной компетентностью.
Третья группа организационных форм местного самоуправления составляют выборные и другие органы местного самоуправления, которые формируются населением и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий. Основная социальная функция органов местного самоуправления, помимо управления муниципальным образованием и создания необходимых условий для нормальной жизни людей, заключается в обеспечении условий для проявления социальной активности граждан.
Процесс взаимодействия с властями приводит к формированию определенных критериев субъективности. Граждане формируют свою повестку дня или включаются в существующие публичные структуры или создают их заново. Более того, существующие противоречия по различным вопросам с местными органами власти часто приводят к более четкому определению целей и стратегий их достижения, разработке процедур для решения конкретных проблемных ситуаций. Для такого рода деятельности необходима определенная степень свободы.
Свобода как отсутствие принуждения заключается в том, что граждане имеют право, а не обязательство участвовать в местном самоуправлении, выбирать в соответствии с их ценностными ориентациями какую-либо деятельность и участие в соответствующих общественных объединениях или партиях, свободно выбирать их представителей в местные органы власти. Важным проявлением свободы на уровне местного самоуправления заключается в свободе выбора вариантов решений, связанных с последующей ответственностью за последствия их реализации. В этих условиях необходимо создать соответствующие условия для местных властей. Прежде всего, мы говорим о признании гражданами местной политики, проводимой властями как прозрачной, открытой, направленной на диалог и сотрудничество. Органы местного самоуправления должны продемонстрировать населению их реальную возможность напрямую влиять на принятие решений.
Проблема повышения эффективности местного самоуправления в России всегда была актуальной. И сегодня эта проблема остается одной из самых острых, несмотря на долгосрочный процесс реформирования этого института общественной власти. Трансформации касались главным образом отношений между центральными, региональными и местными органами власти и мало учитывали такие факторы, как участие граждан в осуществлении местного самоуправления. Между тем, гражданское участие должно стать основным фактором в оценке эффективности местного самоуправления.
Современная система государственного управления невозможна без развитого местного самоуправления, не столько против государственной власти, сколько эффективного выполнения своих функций в активном взаимодействии с государственными и общественными институтами. Местное самоуправление как форма демократии в некотором смысле «освобождает» государственную администрацию от оперативного решения различных многочисленных, но «малых» проблем — локальных по своему содержанию, менее актуальных для государственного или международного уровня [3].
Также уровень местных общин, члены которых ценят местное самоуправление с точки зрения удовлетворения их интересов, важен. Таким образом, эффективность местного самоуправления представляется сложной проблемой, включающей вопросы принятия управленческих решений, политической автономии и гражданского участия.
На государственном уровне узкое понимание эффективности местного самоуправления становится приоритетом, в ущерб развитию местной автономии и местной демократии. Это проявляется в распространении практики назначения руководителей местных администраций и усиления административного контроля со стороны государственных органов. Однако эффективность местного самоуправления невозможна без развитой местной демократии и автономии. В свою очередь, она является главным аргументом в пользу развития децентрализованных форм управления, признания местного самоуправления, как более высокого уровня управления и населения.
Для многих россиян очевидно несоответствие между масштабами и сложностью задач, стоящих перед местным населением, а также полномочий и ресурсов, доступных местным властям. Граждане в первую очередь обеспокоены снижением уровня жизни (низкая заработная плата, пенсии, рост цен на жилье и коммунальные услуги, инфляция), безработица, низкое качество государственных услуг, распространение негативных явлений в обществе (коррупция, преступность, алкоголизм, наркотики зависимость). В представлении граждан ответственность за решение этих проблем традиционно лежит на государстве, но сегодня она разделена между различными уровнями. Те, кто более дифференцированно подходят к определению роли местных органов власти, чаще всего связаны со сферой своей ответственности ростом цен на жилищно-коммунальные услуги, низкой заработной платой и пенсиями, безработицей, плохими дорожными условиями. Большая часть несоответствий между объемом ответственности и ограниченными ресурсами характерна для сельских районов, а также для субсидируемых муниципалитетов и регионов, жители которых представляют только потенциальную эффективность местного самоуправления.
Разнообразие и сложность проблем, существующих на территории конкретного муниципального образования, специфичность их восприятия жителями, безусловно, сказывается на уровне социальной активности. Однако возникновение проблемы (или осознание ее большинством населения) не является достаточным условием возникновения социальной активности. Уровень активности населения для решения вопросов местного значения определяется целым комплексом различных факторов: политических, экономических, демографических, культурных и психологических.
Оценка эффективности местного самоуправления — это результаты мониторинга деятельности местного самоуправления и социологического опроса жителей муниципалитетов. Мониторинг позволяет выявлять «слабые места» в развитии муниципалитетов и корректировать как региональную социально-экономическую политику (в том числе принципы построения межбюджетных отношений), так и социально-экономическую, преимущественно бюджетную политику местного самоуправления. В свою очередь, окончательный рейтинг — это прежде всего инструмент влияния высшей власти на руководство муниципалитетами. Положительная ценность мониторинга заключается в способности отслеживать динамику и оценивать муниципалитеты и регионы [4].
Однако это не решает проблему участия граждан в местном самоуправлении. Повышение эффективности все еще находится в сфере контроля над высшими органами власти и получения государственных субсидий для развития муниципалитета. В то же время местные жители могут использовать информацию мониторинга, чтобы сравнить эффективность своего местного правительства с другими, проанализировать взаимосвязь между программами финансирования и достигнутыми результатами и даже принять участие в формировании набора показателей и определении целей. Повышение эффективности местного самоуправления также ограничено значительной дифференциацией муниципалитетов с точки зрения социально-экономического развития. Несмотря на то, что самодостаточность муниципалитетов и регионов, использование внутренних ресурсов для жизнеобеспечения и развития территорий является одной из основных целей государства, дифференциация между муниципалитетами в пределах одного региона может отличаться несколькими показателями в десятки раз.
Повышение эффективности местного самоуправления, формирование позитивного имиджа и достижение высокой оценки деятельности органов местного самоуправления являются взаимосвязанными задачами. Решение этих задач невозможно только благодаря усилению государственного контроля и регулирования сферы предоставления государственных услуг. Несомненно, «упорядочение» на местах является важной областью деятельности государства, но оно должно скорее относиться к соблюдению верховенства закона и не должно заменять право местного сообщества осуществлять местное самоуправление. Поскольку местное самоуправление подразумевает совпадение субъекта и объекта управления, то есть участие местного населения в решении всех связанных с ними вопросов, оценка его эффективности, в первую очередь, зависит от степени участия граждан в решение локальных проблем [5].
Активное участие граждан, их энтузиазм, способствуют улучшению ситуации в муниципалитетах. Но есть ряд проблем, которые препятствуют активному участию населения в решении вопросов местного значения. Это недостаток знаний, некомпетентность, отсутствие веры в способность влиять на решения, недоверие к местному правительству, а иногда и просто безразличие к общему бизнесу.
Сегодня население не имеет опыта реализации возможностей самоуправления, предоставляемых ему федеральным законодательством, в первую очередь для удовлетворения своей личной заинтересованности. Для этого необходимо накапливать положительный опыт самоуправления в каждом муниципалитете. Без развития такого позитивного опыта интерес к самоуправлению не возникает. Органы местного самоуправления должны проводить постоянную работу, направленную на повышение интереса населения к жизни территории, в том числе в развитии муниципального образования. Для этого необходимо создать условия для участия общественности в разработке, принятии и реализации решений; организует специальные семинары и тренинги в муниципалитетах, которые стимулируют появление групп муниципальных активистов; работать с молодежью, разрабатывать специальные молодежные программы; развивать детские общественные организации и ассоциации и т. д. [6].
Можно сделать вывод, что граждане имеют большие права и возможности для осуществления местного самоуправления. Парадокс заключается в том, что большинство граждан даже не подозревают об их возможностях управлять городом, о денежных потоках и возможности улучшить условия жизни. Таким образом, необходимо совершенствовать систему общественных слушаний, разработать эффективный механизм участия граждан в определенных процессах.
Для повышения степени участия населения в местном самоуправлении необходимо планировать и осуществлять ряд согласованных мер со стороны государственных и муниципальных органов власти при активном участии граждан в этом процессе. В то же время особое внимание следует уделить повышению важности, общественного признания и уважения к работе общественных инициативных органов как со стороны населения, так и со стороны правительственных чиновников и органов местного самоуправления.
Местное самоуправление может стать жизненно важной формой популяризации, принадлежащей им власти, когда идея ее организации становится понятной для общественности, и каждый находит приемлемые формы участия в этом процессе. Можно сделать вывод, что местные власти должны обратить внимание на серьезную работу среди населения по разъяснению сути местного самоуправления, формированию основы для информированного участия населения в осуществлении местного самоуправления, создании условий для осуществления прав граждан на самоуправление, ценности. Повышение эффективности местного самоуправления, формирование позитивного имиджа и достижение высокой оценки деятельности органов местного самоуправления являются взаимосвязанными задачами.
Литература:
- Е. Н. Гоголева, Е. И. Самарцева; «Формы участия граждан в местном самоуправлении в России: востребованность и эффективность»; Известия Тульского государственного университета. Гуманитарные науки. 2015 г.
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ)
- Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
- Шаповалов А. А. Участие населения в местном самоуправлении: иностранные тренды и российская практика // Гуманитарные научные исследования. 2016. № 3
- Огнева В. В., Ильин В. И. Управленческий механизм в реализации форм консультативной демократии в системе местного самоуправления // Среднерусский вестник общественных наук. — 2016; № 6
- Зорин А. Ю. Актуальные проблемы низкой популярности основных форм (моделей) взаимодействия населения с органами местного самоуправления Студенческий: электрон. научн. журн. 2018. № 2(22). 7. Муниципальное право России: учебник / коллектив авторов; отв. ред. В. В. Комарова. — Москва: КНОРУС, 2017.
