Государственная служба появилась вместе с государством и существует в неразрывной связи с ним. Государственная служба в России прошла путь от «служилых людей», «княжеской дружины» до современных государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности. Однако большую часть этого пути занимала госслужба в условиях абсолютной монархии, которую сменила госслужба особого советского периода, и наконец совсем небольшой промежуток времени занимает госслужба РФ.
В начале девяностых за короткий срок была заложена правовая база молодого государства с богатой историей. В Конституции 1993 года была определена республиканская форма правления (без прямого указания вида: президентская, парламентская или смешанная), федеративное устройство, провозглашена демократия и определены некоторые высшие государственные должности и их полномочия (Президент, Председатель Правительства, Председатель Совета Федерации). От государственного устройства зависит организация и правовое регулирование государственной службы. На государственное устройство в свою очередь откладывает свой отпечаток экономическая система. Переход же с плановой (командно-административной) экономики был резким.
Государственная служба должна идти в ногу со временем, отвечая на изменения общественной жизни, ведь общество — это динамическая среда, а от эффективной работы государственных институтов зависит благополучие граждан.
Потому целесообразно изучать зарубежный опыт организации государственной службы, в особенности стран, в которых рынок и демократия существуют не первое столетие. В частности, любопытен опыт Франции, где республиканская форма правления была провозглашена одной из первых в Европе.
Французская Республика, как и Российская Федерация, является трансконтинентальным государством, то есть находится в нескольких частях света. Однако если у РФ это естественная протяженность по Европе и Азии с географической границей по Уральским горам, то у Франции, помимо основной территории в Европе, есть «морские» владения: Гваделупа, Мартиника и Гвиана — в Америке; Америке, Майотта и Реюньон — в Африке. Что касается территории, то Франция является достаточно крупным европейским государством и занимает 48-ую строчку в мире по этому показателю.
В отличие от РФ, Франция имеет унитарное устройство, что объясняется её значительно меньшими размерами. К примеру, площадь Иркутской области составляет 774 846 кв. км, а Франции — 674 875 (с учетом морских владений). Франция также является многонациональным демократическим государством с республиканской формой правления.
Государственную службу, согласно французскому законодательству, можно определить как совокупность людей, находящихся на службе государства, местных коллективов и их административных учреждений. То есть в понятие «государственные служащие» входят не только те, кто служит в центральных органах власти, но и в местных тоже. В РФ же государственная и муниципальная службы, пусть и тесно связаны, но законодательно отделены профильными законами, которые, впрочем, довольно схожи.
Основные принципы государственной службы закреплены в Конституции Французской Республики от 4 октября 1958 года, более детальная регламентация гражданской службы осуществляется «Общим статутом публичной службы». В РФ основные положения закрепляются в Федеральном законе «О системе государственной службы РФ» от 27.05.2003 № 58-ФЗ, более детально в «профильных» законах — «О государственной гражданской службе» от 27.07.2004 № 79-ФЗ и т. д.
Корпус во Франции объединяет чиновников, выполняющих одинаковую работу, так что всего в системе центральной государственной службы насчитывается около тысячи подобных корпусов. Существуют особые правила перемещения служащего из одного корпуса в другой. В РФ корпусной системы нет, однако различаются гражданские служащие, военные, иных видов, федеральные, субъектов, а также обеспечивающие служащие и т. д. Внутри корпуса во Франции служащие подразделяются по четырем категориям (классам): А, В, С, D. Так, категория «А» объединяет чиновников, выполняющих функции по разработке концепций и руководству, категория «А» должна иметь высшее образование. Категория «В» является исполнителями упомянутых ранее управленческих концепций, для них обязательно наличие среднего образования. В свою очередь, в обязанности представителей категорий «С» и «D» входят чисто технические и вспомогательные функции.
В РФ категории должностей называются: руководители, помощники, специалисты, обеспечивающие специалисты, а также есть пять групп: высшая, главная, ведущая, старшая, младшая. В принципе категории достаточно схожи, вот только внутри них у нас есть деление на группы. Да и квалификационные требования в России строже, так, для категорий «руководители», «помощники», «специалисты» высшей и главной группы нужно иметь высшее образование не ниже уровня специалитета, магистратуры. Для замещения же должностей гражданской службы этих же категорий, только ведущей группы, а для «специалистов» ещё и старшей групп должностей гражданской службы, а также категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп обязательно наличие высшего образования — бакалавриата. Среднего профессионального образования достаточно для категории «обеспечивающие специалисты» старшей и младшей групп должностей гражданской службы.
Карьера чиновника во Франции обычно проходит внутри корпуса путем повышения в ступени и ранге, а также в должности. Получение ранга определяется результатами конкурсных экзаменов и прохождением повышения квалификации. Повышение в ранге зависит от выслуги лет и аттестации. Для перевода же в более высокую категорию необходимо либо решение руководства, либо прохождение конкурса. Конкурс обычно необходим и при переходе в другой корпус. Так что здесь наши системы, за исключением корпусной составляющей, похожи.
Префекты (руководители департаментов или региона), послы и министры (категория «А») назначаются распоряжением правительства или указом президента. В свою очередь работники исполнительно-технического персонала на уровне категорий «С» и «D» набираются с помощью тестов и экзаменов по специальности, но не по конкурсу. В РФ также есть определенные патронажные должности, назначаемые Президентом.
Конкурс во Франции проводится либо в виде экзаменов, либо по степеням и званиям, когда сравниваются послужные списки кандидатов. Существует различие между «внешним конкурсом» (для кандидатов извне, имеющих высшее образование) и «внутренним» — для лиц, уже находящихся на государственной службе, но претендующих на другую должность.
Также есть конкурс в Национальную школу администрации, основанную в 1945 году, готовящую государственных служащих высшей категории. Также работают региональные институты администрации, готовящие кадры для центральной государственной службы. Они готовят кадры для всех министерств, но некоторые из них имеют и собственные специализированные школы.
В России своеобразными эквивалентами можно считать Российскую академию народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ и Дипломатическую академию Министерства иностранных дел РФ. У РАНХиГС есть филиалы в каждом федеральном округе, всего их более пятидесяти. Это довольно успешный вуз, готовящий будущих госслужащих, однако пока сравниться с успехами французской Национальной школой администрации, выпустившей двух президентов и семь премьер-министров, не может.
Наверное, потому что Национальная школа администрации — это не вуз в привычном понимании, его учащиеся — практикующие чиновники, учеба засчитывается им в стаж, а многие абитуриенты уже имели опыт работы на госслужбе, большинство — образование уровня бакалавриата. Следовательно, полного эквивалента в России нет, именно для подготовки «высшего эшелона» из уже имеющих какой-то опыт или образование людей. Также весьма интересной кажется проведение отдельного конкурса для действующих чиновников, а также лиц, побывавшими «народными избранниками»; и внешний конкурс для выпускников бакалавриата и даже для иностранцев. Последний конкурс для иностранцев в реалиях России можно было бы опустить, но саму идею ЭНА взять на заметку.
Лицам, прошедшим «внешний» конкурс на зачисление на госслужбу во Франции, обычно предоставляется возможность поступления в соответствующее специализированное учебное заведение для учебы в нем в течение 2–3 лет. Также перед назначением на должность претендент обычно работает в учреждении в течение года стажером. В России такого нет. Прошедшего конкурс могут зачислить в кадровый резерв, либо сразу на вакантное место, установив испытательный срок.
Система отбора персонала и его подготовки во Франции достаточно развита, поэтому стоит задуматься над изучением их опыта. Конечно, следует развивать собственные концепции, но и прислушиваться к веяньям в странах, имеющим более богатый опыт в этом вопросе, тоже не повредит. Единственное, любое заимствование должно быть тщательно продумано и переработанно с учетом всех отличительных особенностей Российской Федерации.
Литература:
- Конституция Российской Федерации от 12.12.1993
- Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79-ФЗ
- Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27.05.2003 № 58-ФЗ
- «Конституция Французской Республики» от 04.10.1958 (с изм. и доп. от 23.07.2008) (в переводе)
- Туганов Ю. Н. Государственная и муниципальная служба: учебник для академического бакалавриата / Ю. Н. Туганов [и др.]; под ред. Ю. Н. Туганова. — 2-е изд., пер. и доп. — Москва: Издательство Юрайт, 2016. — 294 с.
