Проблемные вопросы полного и правильного исполнения судебных актов в рамках исполнительного производства и методы их решения



Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014№ 312 была утверждена государственная программа Российской Федерации «Юстиция» (далее — программа «Юстиция»).

Одной из запланированных к решению до 2020 года задач программы является повышение уровня исполнения юрисдикционных актов, включая модернизацию системы принудительного исполнения, а также обеспечение установленного порядка деятельности судов [1].

Одним из общих показателей программы является процент оконченных фактическим исполнением исполнительных производств.

Данный показатель рассчитывается как отношение исполнительных производств, оконченных фактическим исполнением, от общего количества находящихся на исполнении в отчетном периоде исполнительных производств.

Большей степенью проблемные вопросы полного и правильного исполнения судебных актов по взысканию денежных средств продиктованы недостаточной проработанностью законодательного механизма по защите прав субъектов исполнительного права. Федеральный закон от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», содержит специальную главу 17, в которой впервые делается попытка разрешить вопросы, связанные с защитой прав взыскателя, должника и других лиц при совершении исполнительных действий [2]. Наличием в Законе специальной главы законодатель подчеркивает особую важность защиты конституционных прав граждан и юридических лиц в исполнительном производстве. Однако вышеупомянутая глава содержит лишь четыре статьи, которые имеют общий, декларативный характер и не регулируют всего комплекса возникающих здесь проблем. [3]

Принудительное исполнение судебных актов, актов других органов и должностных лиц в порядке, возлагается на Федеральную службу судебных приставов и ее территориальные органы (п. 1 ст. 5 Федерального закона от 02 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее по тексту — Закон № 229-ФЗ).

Наряду с гражданским процессом, где ответчик и истец имеют достаточно обширный объем закрепленных прав и обязанностей, стороны исполнительного производства так же могут использовать различные инструменты для защиты своих интересов.

Нередко взыскатель, решив, что его конституционные права нарушаются, может воспользоваться одним из способов восстановления нарушенного права и обратиться с заявлением в орган, осуществляющий надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации — Прокуратуру Российской Федерации.

Однако применение актов прокурорского реагировании, которые будут применены в рамках гражданского процесса, будет означать вмешательство в охраняемое Конституцией РФ «независимое» судебное разбирательство. [4]

Вместе с тем, при уклонении должника от добровольного исполнения требований исполнительного документа, только совершение всех предусмотренных законодательством об исполнительном производстве исполнительных действий и применении мер принудительного исполнения может способствовать завершению гражданского процесса. [5]

При ведении судебным приставом — исполнителем исполнительного производства, часто возникает ситуация, когда у должника недостаточно или отсутствует имущество, на которое возможно обратить взыскание, либо отсутствует иная, реальная возможность исполнить решение суда, т. е. не происходит фактическое неисполнение решения суда и как следствие, нарушение права взыскателя на получение причитающегося ему по исполнительному документу. [6]

Чтобы избежать наступления неблагоприятных последствий в виде «неликвидности» должника, взыскатель на любой стадии гражданского процесса, начиная с момента подачи иска и заканчивая последним заседанием, может заявить о принятии обеспечительных мер. Решение суда о принятии таких мер, будет зависеть от аргументов, предоставленных заявителем. Однако такая мера не должна нарушать права другой стороны — должника, поскольку принципы исполнительного производства предполагают соблюдение баланса интересов сторон в исполнительном производстве, что так же является отсылкой к такому принципу гражданского судопроизводства как состязательность.

Судебными приставами — исполнителями применяется широкий круг мер, направленных на повышение эффективности исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, где оптимизация данной работы невозможна без решения проблем, возникающих в процессе такого исполнения. [7]

Очевидно, что оптимальным вариантом должно быть добровольное исполнение требований исполнительного документа должником. Однако на практике, доля фактического окончания исполнительных производств не велика. Так, фактическое значение показателя ФССП России за 2017 год составляет 56,8 %, при том, что общая сумма, подлежащая взысканию по исполнительным производствам, возбужденным в отчетном периоде, по сравнению с 2016 годом возросла в целом по России с 4,76 до 4,87 трлн. руб. (на 118,5 млрд. руб. или 2,5 %), а на территории Тюменской области общая сумма возросла по сравнению с 2016 годом с 32 до 38 млрд. руб. (на 18 %) [8].

Столь низкий процент фактического исполнения при ежегодно повышающихся суммах денежных средств, подлежащих взысканию, свидетельствует о неэффективности мер, применяемых судебными приставами-исполнителями.

Система норм исполнительного производства должна предусматривать наступление таких неблагоприятных условий к должнику, при котором обеспечивался бы необходимый результат, указанный в исполнительном документе, удовлетворяющий требования кредитора. Для достижения необходимого эффекта необходимо одновременное осуществление уголовной и административной ответственности должников при исполнении судебных актов, актов других органов и должностных лиц.

В данном случае, административная ответственность должна наступать при невыполнении любых требований, которые указаны в исполнительном документе, независимо от их характера. Уголовная ответственность же наступает лишь в случаях злостного уклонения от уплаты кредиторской задолженности, которая составляет сумму, превышающую 2 млн. 250 тыс. рублей [9], а также алиментных обязательств. Именно эта норма дает понять должнику способность быть безнаказанным при неисполнении исполнительного документа в неуказанных условиях. Однако при административной ответственности возникает коллизия. При невозможности взыскать основной долг с должника, зачастую это сопутствует накоплению исполнительных производств, что естественно играет неблагоприятную роль для интенсивности исполнения требований исполнительных документов. [10]

Недостаточное финансирование является проблемным аспектом в любой отрасли, так как взыскание, возложенное на Федеральную службу судебных приставов России, осуществляется за счет бюджета, то и расходы соответственно возложены на федеральный бюджет.

Нередки случаи, когда стороны исполнительного производства могут злоупотреблять правом, когда на имущество не может быть обращено взыскание. Так, в соответствии с ч. 1 п. 1–2 ст. 446 ГПК РФ таким имуществом, например, признается жилое помещение, либо земельный участок, являющийся единственным пригодным для постоянного проживания помещением.

В процессе исполнения судебных решений часто встречаются случаи нарушения законодательства, судебные приставы — исполнители не признают незаконность своих действий, а жалобы, подаваемые в порядке подчиненности, не всегда являются результативными. Единственным способом защиты нарушенных прав и интересов сторон в исполнительном производстве является суд с жалобой на действие (бездействие) судебного пристава. Оспаривание постановлений, действий (бездействий) судебных приставов и иных лиц службы судебных приставов осуществляются в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. [11]

Еще одной проблемой эффективности исполнения судебных решений является утрата исполнительного документа. До получения дубликата может пройти несколько месяцев, что соответственно может являться играющей ролью в отчуждении имущества должником.

Также прокурор имеет право оспорить постановление, действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя и иных должностных лиц Федеральной службы судебных приставов России в судебном порядке, в случаях, которые предусмотрены законом (часть 1 статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, часть 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, часть 1 статьи 52 и часть 2 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). [12]

Такая норма устанавливается в пункте 8 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 ноября 2015 г. № 50 «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства». [13] Однако закон не устанавливает действенный механизм реализации полномочий как властного надзирающего органа. [14]

Д. В. Чухвичев справедливо указывает, что основополагающей формой защиты прав и законных интересов субъектов в ходе исполнительного производства является правовосстановление, которое осуществляется в основном в судебном порядке. Однако суд не является универсальным средством защиты прав участников исполнительного производства. Суд вообще редко сам участвует в исполнительном производстве [15].

К сожалению, сегодня закон не указывает нам такого способа регулирования отношений, в котором бы наилучшим способом защищались права субъектов, и прежде всего взыскателей.

Положения, закрепленные в ст.113 Федерального закона «Об исполнительном производстве», содержатся не в специальной главе 17, а в главе 15 Закона и регламентируют порядок привлечения организации-должника к ответственности за неисполнение исполнительного документа. Безусловно, вышеуказанная норма направлена на защиту прав взыскателя в исполнительном производстве. Но, по сути, данная статья является отсылочной к ст.17.14 КоАП РФ (нарушение законодательства об исполнительном производстве). При обнаружении данного правонарушения судебный пристав-исполнитель должен составить протокол об административном правонарушении. Копию протокола он вручает должнику, а подлинник вместе с заявлением направляет в арбитражный суд по месту нахождения банка для привлечения последнего к административной ответственности. За неисполнение судебных актов организации могут нести как административную, так и гражданско-правовую ответственность. [16]

Административная ответственность за данные правонарушения предусмотрена в виде штрафа и взыскивается в доход бюджета. [17]

Проблемные вопросы ведения исполнительного производства по делам о возмещении ущерба и пути их решения хотелось бы рассмотреть на практическом примере УМВД России по Тюменской области (далее — УМВД).

По состоянию на 4 квартал 2018 года общая сумма, подлежащая взысканию по действующим исполнительным производствам, взыскателем по которым является УМВД, составляет 35 772 852, 80 руб., при этом, за период с 01.01.2014 по 01.10.2018 по указанным исполнительным производствам взыскано всего 1 566 256,85 руб. Процент взыскиваемости составляет 4,4 %.

За указанный период также возбуждено и в полном объеме исполнено 22 исполнительных производства на сумму 19 263 342, 56 руб.

Общая сумка, подлежащая взысканию по действующим исполнительным производствам, взыскателем по которым являются подчиненные органы внутренних дел (далее — ОВД) и Федеральные казенные учреждения (далее — ФКУ) системы УМВД, составляет 4 445 030, 55 руб., из которых взыскано лишь 418 627,96 руб. Процент взыскиваемости составил 9,4 %. [18]

Наряду с объективными причинами невозможности взыскания денежных средств в пользу УМВД и подчиненных ОВД (ликвидация юридического лица, отсутствие у должника имущества, на которое может быть наложено взыскание и т. д.), имеют место факты ненадлежащего ведения исполнительного производства, непринятие всех предусмотренных Федеральным законом от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» мер со стороны территориальных органов УФССП.

На практике УМВД чаще всего приходится реализовывать свое право на полное и правильное исполнение исполнительных документов посредством направления в службу судебных приставов обращений об информировании взыскателя о принятых судебными приставами-исполнителями мерах по взысканию денежных средств. Зачастую такие обращения приходится писать неоднократно.

Из общего числа рассмотренных исполнительных производств, в отношении 11 вынесены постановления об окончании исполнительных производств и возвращении исполнительных листов взыскателю. Вместе с тем, данные документы в адрес взыскателя не поступили, в то время как имеются все основания для повторного предъявления исполнительных листов в целях объявления розыска должника, либо его имущества, в соответствии с положениями ст.65 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве». [19]

По ряду производств имеются объекты движимого и недвижимого имущества, на которые может быть наложен арест в соответствии со ст.80 Закона 229-ФЗ и приняты обеспечительные меры, в соответствии с положениями ст.ст.139,140 ГПК РФ. [20]

Также у ряда должников на банковских счетах имеются остатки денежных средств, позволяющие осуществить частичное либо полное взыскание. В то же время судебными приставами-исполнителями не осуществлены действия по обращению взыскания на денежные средства должника (п.1 ч.3 ст.68 Закона № 229-ФЗ).

В соответствии с ч.12 ст.30 Закона № 229-ФЗ, срок для добровольного исполнения составляет пять дней со дня получения должником постановления о возбуждении исполнительного производства, если иное не установлено законом. [21]

В части 11 ст.30 закона № 229-ФЗ указано, что в случае, если исполнительный документ впервые поступил в службу судебных приставов, то судебный пристав-исполнитель в постановлении о возбуждении исполнительного производства устанавливает срок для добровольного исполнения должником содержащихся в исполнительном документе требований и предупреждает должника о принудительном исполнении указанных требований по истечении срока для добровольного исполнения с взысканием с него исполнительского сбора и расходов по совершению исполнительных действий, предусмотренных статьями 112 и 116 настоящего Федерального закона. [22]

Частью 14.1. ст.30 предусмотрено, что судебный пристав-исполнитель в постановлении о возбуждении исполнительного производства обязывает должника предоставить документы, подтверждающие наличие у должника принадлежащих ему имущества, доходов, на которые не может быть обращено взыскание по исполнительным документам, в том числе денежных средств, находящихся на счетах, во вкладах или на хранении в банках и иных кредитных организациях, а также имущества, которое является предметом залога. [23]

Вместе с тем, сведения, полученные и обобщенные в результате сверочных мероприятий УМВД с УФССП указывают на то, что по всем имеющимся исполнительным производствам денежные средства не взысканы, меры принудительного исполнения применяются с необоснованно длительными временными перерывами (если отталкиваться от даты возбуждения исполнительного производства), либо не вообще не применяются, после вынесения постановлений об окончании исполнительных производств, исполнительные документы не возвращаются в адрес взыскателя.

В целях минимизации обозначенных проблем, а также повышения результативности процесса исполнения судебных актов по взысканию денежных средств в пользу УМВД, сотрудникам аппарата, территориальных ОВД и ФКУ системы УМВД, ответственных за обеспечение исполнительных производств, необходимо организовать:

‒ своевременное получение исполнительных листов по вступившим в законную силу судебным актам по взысканию денежных средств в пользу УМВД и подачу в УФССП заявлений о возбуждении ИП, в соответствии со ст.ст.21, 30, ч.1, 2 ст.33 Закона № 229-ФЗ;

‒ подготовку и направление в УФССП заявлений об информировании о принятых СПИ мерах по взысканию денежных средств;

‒ регулярное направление в УФССП заявлений и ходатайств (о принятии мер по обеспечению правильного исполнения исполнительных документов, об исполнительном розыске должника, либо его имущества, о направлении в адрес взыскателя постановлений об окончании ИП вместе с исполнительным документом), в соответствии со ст.64.1 Закона № 229-ФЗ,

‒ в случае необходимости, направление жалоб на бездействие СПИ руководителю УФССП, либо в суд в соответствии со ст. ст. 121, 124 Закона № 229-ФЗ;

‒ ежеквартальное проведение сверки хода исполнения по имеющимся исполнительным производствам с УФССП и финансово-экономическими отделениями системы УМВД.

Перечень оснований, по которым возможно или должно окончиться исполнительное производство, является исчерпывающим. В этой связи выделяются три приоритетных направления:

‒ окончание в связи с фактическим исполнением исполнительного документа (п. п. 1, 2 ч. 1 ст. 47 Закона № 229-ФЗ);

‒ возвращение исполнительного документа в соответствии со ст. 46, п. п. 3, 4 ч. 1 ст. 47 Закона № 229-ФЗ;

‒ окончание исполнительного производства по основаниям, предусмотренным п. п. 6–9 ч. 1 ст. 47 Закона № 229-ФЗ.

В случае наличия оснований, предусмотренных п. п. 1, 2, 8 и 9 ч. 1 ст. 47 Закона № 229-ФЗ, подлинник исполнительного документа остается в оконченном исполнительном производстве, так как право взыскателя на повторное предъявление такого исполнительного производства утрачено. В остальных случаях в оконченном исполнительном производстве остается копия исполнительного документа.

Соответственно, сотрудникам ответственным за обеспечение исполнительных производств, необходимо обеспечить подготовку и направление в УФССП обращений о направлении в адрес взыскателя постановлений об окончании ИП и исполнительных листов, производство по которым окончено по основаниям, предусматривающим повторное предъявление исполнительного листа к исполнению.

Вместе с тем, на данном этапе времени эффективность проводимых УМВД мероприятий крайне низка, поскольку, из ответных писем службы судебных приставов как правило, следует что исполнительные производства находятся на исполнении. Однако денежные средства на депозитный счет взыскателя не поступают, конкретных мер по взысканию не принимается, и дебиторская задолженность УМВД так и остается непогашенной.

В то же время, службе судебных приставов даны обширные полномочия по приятию мер к взысканию [24]. К примеру, ч. 9 ст. 69 Закона 229-ФЗ предусматривает, что у налоговых органов, банков и иных кредитных организаций могут быть запрошены сведения:

1) о наименовании и местонахождении банков и иных кредитных организаций, в которых открыты счета должника;

2) о номерах расчетных счетов, количестве и движении денежных средств в рублях и иностранной валюте;

3) об иных ценностях должника, находящихся на хранении в банках и иных кредитных организациях.

В большинстве рассматриваемых случаев, информация о принятых мерах по данному направлению из службы судебных приставов в УМВД не поступает, либо, как указывалось выше, имеются сведения о наличии денежных средств на счетах, но взыскания не производятся. Указанные факты дают основания полагать, что данный вопрос судебными приставами-исполнителями прорабатывается не в должной мере.

При этом, длительное неисполнение судебных актов о взыскании денежных средств в пользу УМВД России по Тюменской области наносит урон бюджету Российской Федерации.

Учитывая, что согласно Типовому положению о территориальном органе МВД России по субъекту Российской Федерации, утверждённому указом Президента Российской Федерации от 21.12.2016 № 699 [25], Положению об УМВД России по Тюменской области, утверждённому приказом МВД России от 28.07.2017 № 547 [26], УМВД России по Тюменской области является территориальным органом МВД России на региональном уровне, государственным учреждением, следует проработать вопрос возможности предоставления налоговыми органами, банками и кредитными организациями сведений, перечисленных в ч.9 ст. 69 Закона № 229-ФЗ непосредственно взыскателю, в целях предъявления исполнительных документов непосредственно в банк, либо кредитную организацию.

В отношении должников-физических лиц, целесообразно запрашивать в налоговом органе сведения о месте работы и сумме доходов в целях дальнейшего предъявления исполнительных листов непосредственно по месту работы должника.

Литература:

1. Подпрограмма № 4 «Повышение качества принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц и обеспечения установленного порядка деятельности судов» (СПС КонсультантПлюс).

2. Федеральный закон от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (ред. от 03.08.2018).
3. Незнамов А. В. Судебный запрет в гражданском процессуальном праве: сравнительно-правовой аспект: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2014. С. 24–25.
4. Гуреев В. А. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП России: формирование системного подхода // Административное право и процесс. 2014. N 6. С. 19–25.
5. Административное судопроизводство: Учебник для студентов высших учебных заведений по направлению «Юриспруденция» (специалист, бакалавр, магистр) / Под ред. В. В. Яркова. М.: Статут, 2016. С. 42–43 (автор главы — В. В. Ярков).
6. Настольная книга судебного пристава-исполнителя: Учебно-практическое пособие / Под ред. В. А. Гуреева. М.: Статут, 2011. С. 583.
7. Настольная книга судебного пристава-исполнителя: Учебно-практическое пособие / Под ред. В. А. Гуреева, С. В. Сазанова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Статут, 2013. С. 494–495.
8. URL: http://fssprus.ru/(дата обращения: 05.09.2018).
9. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 29.07.2018).
10. Как исполнить решение суда? Пособие для взыскателя / Рук. авт. кол. И. В. Решетникова. М.: Инфотропик Медиа, 2013. С. 243.
11. Исполнительное производство: Учебник / Под ред. И. В. Решетниковой. М.: Юстиция, 2007.
12. Богданова Т. В. Защита прав и интересов несовершеннолетних в исполнительном производстве: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 2014. С. 3.
13. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17.11.2015 № 50 «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства» (Бюллетень Верховного Суда РФ, № 1, январь, 2016).
14. Парфенчиков О. А. Принудительное исполнение судебных и иных актов в Российской Федерации. Перспективы развития // Принудительное исполнение актов судов и иных органов. Полномочия должностных лиц при осуществлении исполнительных действий: Сборник материалов Международной научно-практической конференции, 6–8 июля 2010 г., г. Санкт-Петербург / Отв. ред. А. О. Парфенчиков, Н. М. Кропачев и Д. Х. Валеев. М., 2013. С. 7–16.
15. Чухвичев Д. В. Исполнительное производство. М.: Закон и право, 2008. С. 269.
16. Гражданский процесс: Учебник / Под ред. М. К. Треушникова. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Статут, 2014. С. 203 (автор главы — Н. С. Бочарова).
17. Невский И. А. Исполнимость постановлений судов общей юрисдикции и арбитражных судов в контексте задач гражданского судопроизводства: Дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 2005. С. 56.
18. Протокол совместного рабочего совещания УМВД России по Тюменской области с руководителями структурных подразделений УФССП России по Тюменской области от 24.10.2018 № 1
19. Исполнительное производство: Учебник / Под ред. И. В. Решетниковой. М.: Юстиция, 2007.
20. Гурьянов Н. Ю. Погашение кредиторской задолженности: вопросы квалификации преступления // Судебный пристав Приволжья: Учебно-методический бюллетень. 2011. N 1 (9). С. 7–9.
21. Часть 12 ст. 30 Закона об исполнительном производстве.
22. Князьков М. А. Неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта (ст. 315 УК РФ): проблемы законодательной регламентации и правоприменения: Дис.... к.ю.н. Волгоград, 2007. С. 62.
23. Указ Президента РФ от 21.12.2016 № 699 (ред. от 06.11.2018) «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового Положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации»
24. Приказ МВД России от 28.07.2017 № 547 «Об утверждении Положения об Управлении Министерства внутренних дел Российской Федерации по Тюменской области».
25. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 03.08.2018).
26. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 03.08.2018).
27. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 03.08.2018).