Настоящая статья посвящена исследованию современных проблем, с которыми сталкивает институт гражданской службы в России на современном этапе. К настоящему времени процесс разрешения проблем оптимальной организации всей российской публичной службы не завершен. Проблемы повышения эффективности организации государственной гражданской службы актуализируют продолжение исследований в данной сфере.
Ключевые слова: государственная служба, система государственной службы, государственная гражданская служба, проблемы публичной власти, реформирование государственной гражданской службы
Для укрепления правовых основ отечественного правового государства одно лишь желание улучшить показатели работы государственного аппарата при помощи хаотичного принятия любых законов, очевидно, является недостаточным. Требуется, чтобы в стране были приняты научно-обоснованные и практически применимые актуальные нормы, которыми бы осуществлялось правовое регулирование всего комплекса государственных служебных отношений, но в той мере, в которой такую потребность испытывает правоприменительная практика.
Государственная служба представляет собой один из важнейших институтов, который заслуженно получил статус «локомотива» по обеспечению движения механизма государственного управления в рамках системы административного правового регулирования.
Трансформация, происходящая в рамках системы российской государственной службы, является феноменом, сопровождающим реформирование в таких сферах, как судебная, административная, муниципальная и отдельные иные.
Учеными продолжаются дискуссии по вопросам взаимосвязи института государственной службы с институтом гражданского общества, ставятся на повестку дня вопросы дальнейшего реформирования российской государственной службы. Стоит признать, что было бы более правильным признание в качестве конечных целей, которые поставлены перед деятельностью, связанной с реформированием, — это формирование модели коррекции содержания административного правового регулирования, складывание которой будет неизбежно сопровождать корректировки и преобразования в рамках административной сферы.
Принятие в 2003 г. Федерального Закона «О системе государственной службы Российской Федерации» [2] стало итогом последовательно реализованной в нашем государстве административной реформы. В качестве дальнейшего мероприятия в данной сфере последовала разработка и вступление в силу Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [3]. Названный Закон сразу после его принятия по праву назвали «трудовым кодексом» для чиновников либо ГОСТом службы [14].
Однако по итогам почти полутора десятков лет практического применения данного законодательного массива, можно обнаружить отдельные проблемы и противоречия, подлежащие исключению из нормативного регулирования.
Анализ теоретических проблем отечественной государственной службы происходил на постсоветском пространстве в условиях динамично развивающегося правового регулирования статуса государственной службы и ее отдельных видов, возникновения новых доктрин, опубликования значительного количества периодических и монографических научных трудов и диссертационных исследований. В этой связи можно отметить, что на сегодняшний день ею отнюдь не утрачена актуальность, и даже более — практически всеми современными исследователями проводится мысль о поиске направлений повышения эффективности такой деятельности с развитием (в качестве параллельного процесса) служебного права.
Периодически озвучиваемые в источниках рассуждения относительно отсутствия смысла в том, чтобы формировать публичное служебное право, не опираются на должное обоснование, их авторами не приводится достаточное количество тезисов, которые позволили бы принять эти рассуждения к рассмотрению. Напротив, динамика развития соответствующей сферы регулирования свидетельствует о большей правильности обратных выводов [13].
В свое время Б. Немцов отмечал, что реформа системы госслужбы должна проводиться с опорой на принципы конкурентности, эффективности, ответственности. Для указанного исследователя и политического деятеля в качестве одного из самых принципиальных правовых средств, которое было бы подходящим в сфере реформирования и повышения качества отечественной службы государству, выступало введение в регулярную практику кадровых конкурсов, организуемых для целей приема на госслужбу. Кроме того, высокий потенциал признавался за увеличением денежного содержания госслужащих; созданием действенных механизмов по предупреждению и преодолению конфликтов интересов при прохождении службы [10].
В. А. Козбаненко указывает на то, что на ближайшую перспективу видится целесообразным трудиться над созданием такой модели организации государственной службы, которой бы создавалась возможность эффективно обеспечивать функционирование российского государственного аппарата при его, сформированной на сегодняшний день, конституционно-правовой форме [8].
Куянова А. В. указывает на то, что «современной России нужна государственная служба, которая условно может быть названа «государственная служба переходного периода». Она должна быть построена по жесткой иерархии и централизации, отказе от любых контрактов и иных договорных отношений на государственной службе» [9].
Следовательно, мы можем признать, что исследователями так и не достигнуто единодушие в понимании основных направлений развития института государственной службы.
В частности, до настоящего времени не получила однозначного разрешения проблема поиска оптимальной модели организации всей российской публичной службы. Несмотря на то, что в настоящее время реализована концепция, при которой государственная и муниципальная служба разграничены по специальным законодательным актам, подобное решение не получило однозначного одобрения в среде ученых-административистов.
В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» [1] муниципальными служащими являются лица, осуществляющие обязанности по должностям муниципальной службы в органах местного самоуправления. В литературе неоднократно ставились вопросы относительно необходимости принятия мер по «выравниванию» статусов государственных с муниципальными служащих.
В подтверждение сказанному приводились доводы относительно единства сущности соответствующих видов службы как разновидности публичной социально и юридически значимой деятельности, а также в целом единые принципы построения и организации несения таких видов службы [7].
Как на этот счет высказывается В. А. Козбаненко, более точно и полноценно единства и целостности службы можно было бы добиться в том случае, если бы в нашей стране реально реализовывались единые основы организации названных видов службы, единообразно регулировались статусы указанных служащих, а также было налажено взаимодействие различных участников данной деятельности [7].
Подобный подход к пониманию модели нормативного регулирования в системе государственной, а также муниципальной службы названный выше исследователь видит в качестве наиболее предпочтительного в ходе реализации мер, направленных на реформирование системы всей отечественной государственной службы.
Также принципиально важно ответить и на вопрос о соотношении служебного права и трудо-правового регулирования, поскольку в данной сфере на сегодняшний день также отсутствует последовательность.
В источниках данной проблеме уделяется большое внимание. Иногда о ней рассуждают с позиции выявления соотношения в системе правового регулирования государственно-служебных отношений так называемых трудовой и публичной концепций отношений государственной службы [6].
Убедительны доводы, приводимые С. Поляковым, которым он обосновывает необходимость отдачи приоритета именно положениям служебного права перед положениями трудо-правового регулирования. Так, он обращает внимание на следующее.
Во-первых, одним из юридически значимых обстоятельств является то, что в служебных правовых отношениях в качестве работодателя выступает государство, представленное его государственными органами, которым вводятся условия по прохождению государственной службы. Во-вторых, назначением государственных органов, состав которых формируется за счет служащих, выступает решение задач и осуществление функций государства. В-третьих, в правовом статусе государственных служащих включена обязанность государства перед личностью по признанию, соблюдению и защите ее прав, свобод, интересов, следовательно, сказанное выступает в качестве обязанностей всех государственных служащих.
В-четвертых, особым характером содержания и осуществления служебной деятельности предопределен и сам процесс прохождения службы.
Используя принятые судебные решения по конкретным делам, С. Поляков приходит к выводу о том, что приоритета норм трудового права над нормами о государственной службе быть не может, так как у них не совпадает предмет регулирования, и они действуют в разных сферах [12]; государственная служба и трудовые правоотношения — это различные сферы правового регулирования, поэтому в государственно-служебной практике выбор надлежащих норм права должен определяться в зависимости от вида правоотношений (служебных или трудовых отношений) [11].
Учеными указывается на сложность проблемы соотношения норм административного и трудового права на государственной службе, которую нужно решать при использовании «законодательного закрепления изменения самого метода регулирования отношений в сфере государственной службы — максимального отказа от диспозитивного метода в пользу метода императивного» [5].
То есть мнение о целесообразности развития в системе государственно-служебного правового регулирования именно публично-правовых начал со свойственным юридическим инструментарием и средствами активно развивается учеными, исследующими современные проблемы государственной службы.
Кроме того, нельзя не сказать о том, что значимой проблемой института государственной службы выступает также повышение доверия россиян к представителям государственной власти, государственной службы, а также в целом к осуществляемой ими деятельности. Сказанное вытекает из чрезвычайно высокой значимости института общественного мнения как фактора демократии и претворения в жизнь волеизъявления народа, поскольку он выступает в качестве связующего власти с индивидами, гражданского общества с государством. В числе факторов, способствующих повышению общественного доверия к институту государственной службы, на наш взгляд, можно отнести следующие ключевые факторы:
− направление больших усилий государства на направление противодействия коррупции и пресечения коррупционных проявлений в области государственной службы и государственной деятельности;
− способствование повышению компетентности и профессионализма государственных служащих;
− неотвратимость наказания за несоблюдение служащими ограничений, запретов, предусмотренных в связи с прохождением государственной службы;
− нравственное и патриотическое воспитание кадрового состава государственной службы;
− требование корректности общения государственных служащих между собой и с гражданами;
− стимулирование роста мотивированности государственных служащих в вопросах повышения качества собственной деятельности.
Как известно, в 2017 году была реализована идея по разработке и внедрению стандартов оценки знаний и умений, которые требуются для осуществления должностных обязанностей с учетом области, а также вида профессиональной служебной деятельности, согласно категориям и группам должностей государственной гражданской службы [4]. В связи с этим, в течение всего 2017 года в вузах происходило открытие специальных центров по оценке соответствия государственных служащих, кандидатов таким квалификационным требованиям.
В последующем поставлена задача — подчинить деятельность всех государственных органов единым основам современной организационной культуры, состоящей, в том числе, из правил внутренних, а также внешних взаимодействий между властными органами.
Подобные мероприятия, как представляется, позволят сделать службу более открытой, а также повысить качество кадрового ее состава с ростом производительности их труда.
Итак, мы можем признать, что отечественная государственная служба с момента своего создания в современной России постоянно находится в процессе совершенствования. Тем не менее, проблемы, которые стоят перед службой и требуют своего оперативного разрешения, отнюдь не исчерпаны. По этой причине исследования в сфере повышения качества осуществления государственной службы в течение ближайшего периода времени продолжат оставаться актуальными.
Литература:
- Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 10. ст. 1152.
- Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (ред. от 23.05.2016) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 22. ст. 2063.
- Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. ст. 3215.
- Справочник квалификационных требований к специальностям, направлениям подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для замещения должностей государственной гражданской службы с учетом области и вида профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих (утв. Минтрудом России). URL: https://rosmintrud.ru.
- Гришковец А. А. Проблемы соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношений в сфере государственной службы // Государство и право. 2002. № 12. С. 11–24.
- Демин А. А. Государственная служба: Учебное пособие. М.: ИКД «Зерцало-М», 2002. 128 с.
- Козбаненко В. А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное // Государство и право. 2003. № 1. С. 13–24.
- Козбаненко В. А. Правовые основы государственного управления. Общая часть: Учебное и научно-практическое пособие. М.: ИКФ «ЭКМОС», 2003. 320 с.
- Куянова А. В. Правовые признаки государственного гражданского служащего Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2016. № 12. C. 969–973.
- Немцов Б. Стратегия России // Известия. 2003. 25 марта.
- Поляков С. Возмещение вреда, причиненного при исполнении обязанностей государственной службы // Российская юстиция. 1999. № 5. С. 28.
- Поляков С. Регулирование служебных и трудовых правоотношений // Российская юстиция. 1998. № 12. С. 23–25.
- Старилов Ю. Н. Профессиональное «чиновничество» и служебное право в России: была ли реформа государственной службы и основательны ли сомнения в существовании служебного права? // Административное право и процесс. 2014. № 7. С. 8–25.
- Старилов Ю. Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. № 9. 2004. С. 11–25.
