В статье рассматриваются актуальные вопросы совершенствования правового регулирования дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих, а также эффективность мер государственного принуждения и правовых санкций, предусмотренных действующим законодательством.
Ключевые слова: дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих, дисциплинарный проступок, дисциплинарные взыскания, эффективность мер дисциплинарного воздействия.
The article deals with topical issues of improving the legal regulation of disciplinary responsibility of civil servants, as well as the effectiveness of measures of state coercion and legal sanctions provided by the current legislation.
Keywords: disciplinary responsibility of civil servants, disciplinary misconduct, disciplinary sanctions, the effectiveness of disciplinary measures.
Юридическая ответственность выражается в государственно-властном установлении для правонарушителя новой, дополнительной обязанности, связанной с необходимостью претерпевания отрицательных последствий, которые зафиксированы в санкции правовой нормы.
Дисциплинарная ответственность направлена на предоставление дисциплины в рамках служебных подчинений. Меры дисциплинарной ответственности используются не надведомсвенными органами, то есть судом, арбитражем, инспекциями, а непосредственно должностным лицом организации или учреждения, где осуществляет свою трудовую деятельность нарушитель дисциплины.
На сегодняшний день встречаются и факты, содержащие незаконное привлечение работников к дисциплинарной ответственности. Это в свою очередь отражает негативное отношение к исполнению своих непосредственно трудовых обязанностей работников, в этом случае можно наблюдать сокрытие фактов наказания со стороны работодателя, что может привести к снижению правовых гарантий работников. Данный факт можно объяснить слабо разработанной в законодательстве процедуры привлечения к дисциплинарной ответственности и дисциплинарного процесса в целом.
Дисциплинарная ответственность представляет собой обязанность сотрудников органов власти отвечать за противоправные неисполнения и ненадлежащие исполнения трудовых обязанностей, то есть за дисциплинарный проступок и претерпеть соответствующие неблагоприятные последствия, которые предусмотрены санкциями норм трудового законодательства.
Говоря о нормах, регулирующих дисциплинарную ответственность гражданских служащих, стоит отметить, что в этой сфере правоотношений большее влияние оказывает цель законодателя — обеспечение прав и свобод граждан.
Представляется верной точка зрения Ю. Б. Носовой о том, что при рассмотрении вопроса эффективности норм о дисциплинарной ответственности гражданских служащих следует различать собственно эффективность правовых норм и эффективность применения правовых норм [4]. В первом случае оценивается необходимость установления той или иной нормы в законодательстве, а во втором — то, как закрепленная норма реализуется на практике, достигаются ли с помощью нее поставленные цели.
Обстоятельства, способствующие эффективности правовых норм, являются условиями или факторами эффективности. В зависимости от стадии правового регулирования условия эффективности классифицируют следующим образом: условия, относящиеся к самой правовой норме, относящиеся к деятельности правоприменительных органов, и относящиеся к поведению и правосознанию граждан.
Соответственно, эффективность норм о дисциплинарной ответственности гражданских служащих зависит от своевременного и грамотного реформирования служебного законодательства, а также от наличия верных процессуальных норм и средств осуществления и соблюдения служебно-правовых норм, что делает применение дисциплинарной ответственности более упорядоченной.
Не менее важное значение для эффективности данных правовых норм имеет и личное отношение к установленным правилам самими гражданскими служащими: насколько ответственно они выполняют свои обязанности, осуждают ли тех, кто совершил дисциплинарный проступок.
Одним из негативных факторов, снижающим эффективность норм о дисциплинарной ответственности, является коррупция. В целях борьбы с этим негативным явлением был принят специальный Федеральный закон от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», кроме того, в Федеральном законе «О государственной гражданской службе» предусмотрены отдельные статьи (ст. 59.1–59.3), регулирующие основания и порядок привлечения к дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения.
Противодействие коррупции осуществляется посредством мер, установленных вышеназванным законом. Это, в частности, обязанность гражданских служащих представлять информацию о доходах и расходах (ст. 8 и 8.1 Федерального закона «О противодействии коррупции»), уведомлять о склонении их к совершению коррупционного правонарушения (ст. 9), запрет на открытие счетов, хранение денежных средств в иностранных банках, расположенных вне территории Российской Федерации (ст. 7.1). В целях избежания возникновения конфликта интересов устанавливается обязанность гражданских служащих в случае, если они обладают акциями, ценными бумагами, передать их в доверительное управление (ст. 12.3), а также обязанность организации принимать меры по предупреждению коррупции (ст. 13.3).
Говоря о коррупции как о факторе, снижающим эффективность норм о дисциплинарной ответственности, стоит отметить то, что в результате кардинальных изменений в обществе и государстве, произошедших в 90-е гг. XX в., когда коррупция приобрела широкие масштабы, на сегодняшний день она существенно затормаживает экономическое развитие страны и установление уважительного отношения к закону в обществе, кроме того, постоянное сталкивание с проявлениями коррупции формирует у граждан недоверие к государственным органам.
Государственная гражданская служба направлена на выполнение многих социальных функций, соответственно, и деятельность служащих имеет своей целью осуществление этих функций. В том случае, когда возникают факты коррупционного поведения служащих, тогда социальные цели служебной деятельности подменяются личными, материальными целями конкретного служащего. Как правило, коррупционные проступки на службе проявляются в использовании своего должностного статуса для получения разного рода благ, за что предусматривается дисциплинарное взыскание. К сожалению, эти коррупционные правонарушения сложно в полном объёме учитывать и систематизировать, поскольку служебным законодательством не предусмотрен единый перечень дисциплинарных коррупционных правонарушений и мер ответственности за их совершение.
Помимо этого, не все нормы, установленные служебным законодательством, способны эффективно бороться с коррупцией вследствие недостаточно разработанного механизма их реализации.
Например, законодательством предусмотрена обязанность гражданских служащих передавать ценные бумаги и акции в доверительное управление, если владение ими может привести к конфликту интересов. Высказываются точки зрения, согласно которым для более эффективного действия данной нормы необходимо принять отдельный закон «О передаче в доверительное управление имущества государственных служащих», где были бы установлены гарантии сохранности переданного имущества, а также предусмотреть не только дисциплинарную, но и гражданскую ответственность за несоблюдение данной обязанности.
Еще одна обязанность, которая требует корректировки — это запрет на занятие предпринимательской деятельностью. На практике этот запрет часто не работает. Учеными выдвигаются предложения о том, чтобы разрешить незначительной, менее оплачиваемой категории государственных служащих участвовать в предпринимательстве в тех организациях, которые не имеют прямого отношения к государственной гражданской службе. Это предложение представляется целесообразным, так как коррупционные правонарушения в большинстве случаев совершаются именно по причине низкой заработной платы отдельных гражданских служащих.
Необходимо устранить не менее важный фактор снижения эффективности правовых норм дисциплинарной ответственности гражданских служащих — недостаточное правосознание гражданских служащих.
Многие гражданские служащие воспринимают свою служебную деятельность не как службу, заключающуюся в выполнении государственных функций, обеспечении нормального взаимодействия государства и общества, а как возможность обладать определёнными привилегиями, в связи с чем и происходят нарушения дисциплинарных норм. Действительно, по результатам проводимых исследований «...госслужба сейчас привлекает людей возможностью решать личные проблемы (58 %), высоким статусом (51 %), шансом получать левые доходы (46 %) и льготы для себя и семьи (37 %)» [7].
Поскольку в последнее время активизировалась деятельность по реформированию государственной гражданской службы, то в рамках этих реформ необходимо уделить внимание требованиям к уровню правового сознания гражданских служащих, так как во многом от них зависит обеспечение прав и законных интересов граждан. Отсутствие в настоящее время нравственных сдерживающих факторов отрицательно отражается на возможности правового регулирования служебного поведения.
Федеральный закон «О государственной гражданской службе» предусматривает нормы о требованиях к служебному поведению гражданского служащего, согласно которым на него возлагается обязанность не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство, не допускать возникновения конфликтных ситуаций, вследствие которых может быть нанесен ущерб репутации самого служащего или государственного органа и т. д. В целях наиболее правильного регулирования дисциплинарной ответственности за указанные проступки представляется верным законодательно закрепить основные признаки, критерии отнесения деяния к таким проступкам. Существенную помощь в этом могли бы оказать этические кодексы государственных служащих, где были бы установлены данные критерии.
Федеральным законодательством установлены общие подходы к этическим требованиям к гражданским служащим, тогда как решение вопроса о конкретизации данных требований отнесено на региональный уровень. Анализ законодательства субъектов Российской Федерации показывает, что законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов заинтересованы в разработке и принятии кодексов этического поведения гражданских служащих, однако большинство требований к этическим, нравственным характеристикам гражданских служащих обеспечивается только моральной ответственностью. Так, «Кодексом этики и служебного поведения государственных гражданских служащих Воронежской области» предусмотрены такие обязанности гражданского служащего, как добросовестное исполнение должностных обязанностей, проявление лояльности, соблюдение политической нейтральности, соблюдение норм служебной, профессиональной этики и правил делового поведения, а также соблюдение общих нравственных норм [8]. Несоблюдение этих требований влечёт только осуждение со стороны отдельных групп граждан, но при сложившихся в российском обществе взглядах и отношении к праву этот факт мало на что влияет.
Что необходимо сделать для того, чтобы этические и нравственные нормы соблюдались, а также чтобы повысить правосознание гражданских служащих и тем самым предотвратить совершение ими дисциплинарных правонарушений? Это, пожалуй, один из самых сложных вопросов, на который в данный момент ищет ответ правовая наука. Сложность заключается в том, что данный вопрос находится на стыке юридических норм и личного отношения к этим нормам каждого государственного гражданского служащего, а все, что касается личного восприятия, довольно сложно поддается научному, правовому обоснованию.
Дисциплинарная ответственность государственных служащих — самый популярный вид ответственности, применяемый к работникам госучреждений. Меры такого вида ответственности применяются оперативно. Кроме того, дисциплинарная ответственность дает возможность отслеживать реальную ситуацию в учреждении. Кроме проступка, дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих может возникнуть на основании требования представительного органа трудового коллектива. Этот инструмент используется для привлечения к ответственности руководителей или их заместителей.
Работодатель рассматривает требование работников и принимает решение, основываясь на подтверждении факта нарушения. Решение о применении меры дисциплинарной ответственности государственных служащих принимается вышестоящим руководителем нарушителя и не требует взаимодействия с другими органами власти. К возможным мерам, относятся:
– замечание о недобросовестном выполнении обязанностей;
– выговор;
– предупреждение о частичном несоответствии занимаемой должности; отстранение от занимаемой должности; — увольнение с занимаемой должности.
Каждый дисциплинарный проступок подразумевает применение только одной из вышеописанных мер. Ранее в списке возможных мер был предусмотрен «строгий выговор». Но эта мера была упразднена. Стоит отметить, что меры ответственности, применяемые к государственным служащим, отличаются от мер, предусмотренных обычным трудовым соглашением на предприятиях.
Согласно ТК РФ к работнику можно применить одно из трех взысканий: замечание, выговор, увольнение по соответствующим основаниям. При применении мер дисциплинарной ответственности учитывается тяжесть совершенного проступка. Кроме того, необходимо обратить внимание на степень вины служащего и предшествующую эффективность его деятельности на занимаемой должности. Немаловажны обстоятельства, при которых государственный служащий пошел на нарушение должностной инструкции.
Привлечение к дисциплинарной ответственности государственных служащих Привлечение к дисциплинарной ответственности государственных служащих происходит после фактического обнаружения проступка или подачи требования представительным органом коллектива сотрудников. Привлечение к ответственности возможно в срок не позднее одного месяца со дня выявления нарушения. Однако в месячный период не включается время нахождения сотрудника на больничном, в отпуске или отсутствия на рабочем месте по уважительным обстоятельствам, а также срок служебного расследования по факту дисциплинарного нарушения. Привлечение невозможно, если дисциплинарный проступок был совершен более шести месяцев назад. В случае привлечения к ответственности в результате аудиторской или иной проверки срок давности больше и составляет два года. Перед тем, как привлечь сотрудника к дисциплинарной ответственности, в государственном учреждении обязательно проводится служебная проверка. Она необходима для установления факта нарушения и обнаружения лиц, причастных к совершенному проступку. Контроль за правомерностью проведения проверки осуществляется руководителем. Срок проведения проверки — не больше одного месяца с момента принятия решения о ее проведении. Действующим законодательством не предусмотрена возможность продления сроков проверки. Служащий, совершивший дисциплинарное нарушение, обязан предоставить письменную объяснительную по факту выявленного нарушения. Если нарушитель отказывается предоставить объяснение по факту проступка в письменном виде, отказ фиксируется в соответствующем акте.
То, что служащий отказался предоставить объяснительную, не является основанием для прекращения служебного разбирательства и не препятствует привлечению сотрудника к дисциплинарной ответственности. Итог служебной проверки оформляется письменно, заверяется руководителем отдела кадров и сообщается представителю нанимателя. Если в служебной проверке участвовали и другие уполномоченные лица, то необходимо получить утверждение результатов и от них. Таким образом, дисциплинарная ответственность государственных и муниципальных служащих наступает при совершении ими проступка, связанного с выполнением трудовых функций на занимаемой должности.
К возможным мерам, относятся: замечание о недобросовестном выполнении обязанностей; выговор; предупреждение о частичном несоответствии занимаемой должности; отстранение от занимаемой должности; увольнение с занимаемой должности. Кроме того, порядок применения наказания в отношении гражданских служащих в большинстве вопросов мало чем отличается от аналогичного порядка, предусмотренного для обычных работников.
Литература:
- Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 07.01.2002. — № 1 (ч. 1). — ст. 3.
- О системе государственной службы Российской Федерации: Федер. закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ // Собр. Законодательства Рос. Федерации. — 2003. — № 22. — Ст. 2063.
- О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федер. Закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Собр. Законодательства Рос. Федерации. — 2004. — № 31. — Ст.3215.
- Востриков П. П. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих органов судебной власти: проблемы определения правовой природы // Государство и право в изменяющемся мире: новые векторы судебной реформы Материалы III научно-практической конференции с международным участием. 2018. С. 23–27.
- Добробаба М. Б. Проблема совершенствования системы дисциплинарных взысканий, применяемых в рамках служебно-деликтных дисциплинарных правоотношений // Административное и муниципальное право. 2016. № 1. С. 51–59.
- Добробаба М. Б. Дисциплинарная ответственность в служебно-деликтном праве: понятие и правовая природа // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 6. С. 689–697.
- Косотурова О. А. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих как вид юридической ответственности //Аллея науки. 2018. Т. 2. № 5 (21). С. 357–360.
- Манютина В. В. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих//Эпомен. 2018. № 21. С. 112–117.
- Петров А. Я. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих//Вопросы трудового права. 2018. № 12. С. 15–25.
