В статье рассматривается понятие, сущность и формы такого нового средства борьбы с коррупцией, как конфликт интересов. Сделан вывод о том, что сущность конфликта интересов — это возникновение противоположности интересов. Таким образом, содержание конфликта интересов состоит в противоречии между интересами определенных субъектов. Применительно к словосочетанию конфликта интересов на муниципальной службе такими субъектами являются муниципальный служащий, с одной стороны, и интересы государства, с другой стороны.
Ключевые слова: коррупция, конфликт интересов, антикоррупционное законодательство.
В последние годы российское государство и общество большое внимание уделяет формированию действенного механизма противостояния коррупциогенным угрозам. Причем речь идет обо всем госаппарате — от высшего руководства страны (федеральных министров, депутатов, губернаторов) до самого низового звена управленческой вертикали власти. Среди относительно новых инструментов, призванных повысить результативность работы на этом направлении, следует назвать и нормативную конструкцию «конфликта интересов», которая уже зарекомендовала себя как эффективное средство предупреждения и профилактики негативных проявлений семейственности и коррупции, в том числе и на муниципальном уровне управления.
Проблема коррупции в органах власти приобрела на сегодняшний день глобальный и системный характер. Являясь непреодолимым барьером на пути развития современного общества и государства, коррупция порождает невосполнимые издержки, существенно сдерживающие экономический рост и развитие многих государственно-правовых институтов [1, с. 77–78].
Поиск сочетания частных и публичных интересов на муниципальной службе, не приносящего вреда эффективности управленческой деятельности, суть актуальный тренд современной юридической доктрины и практики, от решения которой зависит успех проводимых в стране административных реформ и развитие страны в целом как правового, демократического, социального государства.
В научной литературе сущность конфликта интересов сводится к возникновению противоположности интересов, возникновению противоборства. Таким образом, содержание конфликта интересов состоит в противоречии между интересами определенных субъектов. Применительно к словосочетанию конфликта интересов на муниципальной службе такими субъектами являются муниципальный служащий, с одной стороны, и интересы государства, с другой стороны.
Понятие «конфликт интересов» в законодательстве РФ, регулирующем служебные отношения, является достаточно новым. Однако урегулирование конфликта интересов на государственной и муниципальной службе является важной составляющей механизма противодействия коррупции [2, с. 356]. Конфликт интересов представляет собой ситуацию, при которой личная прямая или косвенная заинтересованность служащего влияет или может повлиять на исполнение им должностных (служебных) обязанностей (полномочий). Такое определение «конфликта интересов» приведено в ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 30.10. 2018) «О противодействии коррупции».
Законодательное понятие конфликта интересов позволяет выделить его признаки, при наличии которых, причем только в их сочетании, можно говорить о наличии конфликта интересов:
во-первых, возможность конфликта интересов связывается не со всеми трудящими нашей страны, и даже не со всеми муниципальными служащими, а с определенной категорией лиц, то есть понятие конфликта напрямую связано с замещаемой должностью;
во-вторых, наличие конфликта интересов определяется личной заинтересованностью — прямой или косвенной — определенных в законе лиц, которая влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий);
в-третьих, наличие конфликта интересов связывается не с получением доходов (и иных выгод), а только с возможностью такового.
Таким образом, в упрощенном понимании конфликт интересов представляется как ситуация, при которой личная заинтересованность сотрудника или работника, замещающих должности государственной или муниципальной службы, влияет или может повлиять на ненадлежащее выполнение им должностных обязанностей.
Личная заинтересованность означает, что доходы, выгоды, преимущества может получать сам муниципальный служащий, его родственники, друзья (знакомые) или организации, которые как-то связаны с ним. На это указано в ч. 2 ст. 10 Закона № 273-ФЗ.
С одной стороны, такое определение вводит в круг «личных интересов» очень большое количество лиц, с которыми дети родителей и родители детей могут быть связаны близкими отношениями. Данное определение может быть вообще расширено до необъятных пределов, если учитывать, что личная заинтересованность может быть прямой или косвенной, а также вспомнить правило «шести рукопожатий», согласно которому каждый из нас так или иначе опосредованно знаком с любым другим жителем нашей планеты через всего шесть общих знакомых. [3, с. 8–10] С другой, данное определение неоправданно сужает понятие «личная заинтересованность», сводя его к получению имущественных «доходов» или иных «выгод». Ведь кроме имущественных могут быть иные интересы, которые трудно отнести к «выгодам», например, конфессиональные. И здесь очевидным представляется необходимость правового регулирования действий государственных (муниципальных) служащих, основанных на личной заинтересованности нематериального характера.
В частности, считаем целесообразным законодательно отнести действия государственных и муниципальных служащих, основанные на иной личной заинтересованности нематериального характера к правонарушениям коррупционной направленности, под которой предлагаем понимать, помимо действий из материальной заинтересованности, также деяния, совершенные из иной личной заинтересованности.
Нарушение интересов службы возможно не только с целью получения материальной выгоды, но и для получения удовлетворения любого вида, например, морального. Конфликт интересов может возникнуть и в том случае, если должностное лицо имеет предвзятое отношение к лицу, непосредственно связанному с его должностными обязанностями и такое предвзятое отношение может повлиять на исполнение им своих должностных обязанностей.
Природа конфликтов частных и публичных интересов на муниципальной службе показывает, что деятельность муниципальных служащих, мотивы которых определяются факторами нематериальной личной заинтересованности, несут реальные угрозы эффективности функционирования всей системы государственного и муниципального управления не меньшую, чем коррупция в установленном российским законодательством понимании. [4, с. 112] В этом контексте предлагаем фактор личной заинтересованности нормативно подразделять на две подкатегории, а именно: материальная и нематериальная. Первая подразумевает возможность получения финансовых выгод, под которыми подразумеваются не только денежные средства, но также, недвижимость, акции и иная частная собственность. Нематериальные же интересы не охватывают финансового аспекта и как правило возникают из родственных или дружественных отношений муниципальных служащих, имеющих такого рода заинтересованность и допускающих предоставление необоснованных преференций отдельным лицам на основании собственного усмотрения.
Итак, полагаем, что понятие личной заинтересованности, применительно к термину конфликт интересов на государственной или муниципальной службе, необходимо трактовать более широко, чем это предусмотрено ч. 2. ст. 10 Закона о противодействии коррупции, и включить в данное определение не только получение дохода, но и иного удовлетворения. Таким образом, конфликт интересов — это ситуация, при наличии которой, личный материальный или иной интерес государственного или муниципального служащего могут повлиять или влияют на исполнение должностных обязанностей на должном уровне.
Конфликт интересов — ситуация, которая может разворачиваться в различных областях исполнения муниципальным служащим своих служебных обязанностей и иметь достаточно большое количество конкретных выражений, предусмотреть которые все просто невозможно. Соответственно, возникает необходимость в осуществлении некоей группировки существующих множественных вариантов для выработки определенных типовых алгоритмов воздействия на разворачивание конфликта или предотвращения его [5, с. 161].
Полагаем, что по своему содержанию конфликт интересов, прежде всего, можно разделить на два вида, а именно:
- «Позитивный» конфликт — совершение должностным лицом действий, противоречащих интересам службы, в целях получения материальной выгоды. Данный конфликт нарушает исключительно интересы службы и не затрагивает интересы других лиц, наоборот совершается в их интересах.
- «Негативный» конфликт — совершение должностным лицом действий, противоречащих интересам службы, в целях получения иного, кроме материального, удовлетворения.
К сожалению, правовое регулирование в сфере урегулирования конфликтов интересов не обладает необходимым уровнем системности и однозначности. Существующие формы правовой неопределенности затрагивают само понятие «конфликт интересов», систему требований и мер на стадиях его предотвращения и урегулирования, институт дисциплинарной ответственности. В этой связи нормативный правопорядок является не только средством противодействия коррупционным поступкам государственных и муниципальных служащих, но и служит источником появления новых коррупционных рисков в сфере государственного и муниципального управления. отсутствие в законодательстве разработанной типологии конфликта интересов в сфере публичного управления является весьма существенным недостатком современного знания и затрудняет разработку алгоритмов урегулирования конфликтов.
Дальнейшее развитие института конфликта интересов должно осуществляться в направлении систематизации норм в рамках единого законодательного акта, охватывающего своим предметом такие вопросы, как понятие и виды коррупционных рисков (в зависимости от масштаба и вероятности), формы конфликтов интересов, субъекты, стадии и процедуры разрешения конфликта интересов, процессуальные гарантии прав государственных и муниципальных служащих, основания и виды мер дисциплинарной ответственности.
Резюмируя вышесказанное и подводя итоги, сделаем вывод о том, что конфликт интересов — весьма сложный и многоаспектный феномен, практика применения которого привела к закреплению в Федеральном законе «О противодействии коррупции» единой для всех нормативных правовых и подзаконных актов нормы-дефиниции. Однако это определение все же вызывает ряд вопросов и нареканий со стороны исследователей и, вероятнее всего, ещё ни один раз будет корректироваться в соответствии с объективными реалиями. Кроме того, отсутствие в законодательстве разработанной типологии конфликта интересов в сфере публичного управления является весьма существенным недостатком современного знания и затрудняет разработку алгоритмов урегулирования конфликтов.
Литература:
- Белоусов, Е. Н. Конфликт интересов и коррупция / Е. Н. Белоусов // Вестник Юридического института МИИТ. — 2016. — № 3. — С. 77–80.
- Паркина, А. В. Личная заинтересованность как основание возникновения конфликта интересов / А. В. Паркина, А. П. Ларькина // Право и Закон. — 2017. — С. 355–358.
- Тропина, Д. В. Конфликт интересов на муниципальной службе: теоретико-правовой аспект и судебная практика / Д. В. Тропина // Муниципальная служба: правовые вопросы. — 2018. — № 2. — С. 7–11.
- Шевченко, Р. Н. Понятие конфликта интересов в российской правовой доктрине / Р. Н. Шевченко // Власть Закона. — 2017. — № 3 (31). — С. 108–120.
- Ширинян, А. В. К вопросу о конфликте интересов на муниципальной службе / А. В. Ширинян // Эпомен. — 2018. — № 21. — С. 158–162.
