Формирование государственного бюджета Азербайджанской Республики на основе целевых бюджетных программ

In this article the new method is under investigation in order to effectively use the financial resources of the state. Moreover, some aspects related with features of usage of this method in foreign experience are under consideration.

В законе Азербайджанской Республики о «Бюджетной системе» помимо прочих целей государственного бюджета также указывается формирование бюджета на основе социально-экономических программ. С другой стороны, указ Президента страны «Об усилении антиинфляционных мер в Азербайджанской Республике» предусматривает разработку целевых бюджетных программ с учетом социально-экономических приоритетов страны, а также показывать результаты этих программ в бюджетном пакете страны [2].

За последние годы были приняты несколько комплексных и множество целевых бюджетных программ, общее число которых составляет более 100. К их числу можно отнести:

1. такие комплексные программы, как «Государственная Программа по снижению бедности и экономическому развитию в Азербайджанской Республики (2003-2005 годы)», «Государственная Программа по снижению бедности и устойчивому развитию в Азербайджанской Республике», «Государственная Программа по социально-экономическому развитию регионов Азербайджанской Республики (2004-2008 годы)», «Государственная Программа по социально-экономическому развитию регионов Азербайджанской Республики (2009-2013 годы)» [12];

2. а также целевые программы, такие как «Государственная Программа по развитию машиностроительной индустрии в Азербайджанской Республике (2002-2005 годы)», «Государственная Программа по развитию аграрного сектора в Азербайджанской Республике (2002-2006 годы)», «Государственная Программа по развитию туризма в Азербайджанской Республике в 2002-2005 годы», «Государственная программа по надежному обеспечению населения Азербайджанской Республики в 2008-2015 годы продовольственными товарами», «Программа обеспечения общеобразовательных школ Азербайджанской Республики оборудованием», «Государственная программа по информатизации системы образования в Азербайджанской Республике в 2008-2012 годах», «Программа развития по организации образования детей, нуждающихся в особой заботе (с ограниченными возможностями здоровья) в АР», «Государственная программа по развитию творческого потенциала особо талантливых детей (молодежи) (2006-2010 годы)», «Государственная программа по передаче детей из детских учреждений в семьи и альтернативной заботе в АР (2006-2015 годы), «Программа по обновлению дошкольного образования в АР (2007-2010 годы)», «Программа Развития профессионально-технического образования (2007-2012 годы)», «Государственная Программа по реформе в системе высшего образования в АР в 2009-2013 годах», «Государственная программа по реформе в системе высшего и среднего специального образования на 2009-2013 годы» и другие [11, 13].

К сожалению, на данный момент не существует ни системы мониторинга, ни оценки результатов принятых программ, отсутствует также включенный в бюджетный процесс механизм среднесрочного планирования и обеспечения результативности, а также эффективности бюджетных расходов.

Принимая во внимание все недостатки азербайджанского опыта формирования бюджета на основе программ, для решения данной проблемы было бы целесообразно использовать зарубежный опыт бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), который рассматривает формирование бюджета на основе целевых бюджетных программ [6, 8]. Метод БОР на протяжении последних нескольких десятилетий внедряется и с успехом используется в странах Британского Содружества, США, Швеции, Нидерландах, других странах ОЭСР, а также в развивающихся странах и странах с переходной экономикой, включая Балтию и СНГ.

Особо хочется подчеркнуть, что речь идет только о целевых бюджетных программ, а не обо всех программах. Как было изложено выше, программы делятся на две категории: комплексные и целевые. Под комплексными программами понимаются программы, направленные на решение комплексных проблем региона или страны, а под целевыми программами понимаются программы, которые направлены на решение конкретных целей региона или страны, группы, отрасли.

И так, для решения всех проблем в данной категории целесообразным является использовать бюджетирование, ориентированное на результат (БОР). Рассмотрим опыт некоторых стран [3, 4, 8].

Франция начала переход к системе бюджетирования, ориентированного на результат, в 2001 г. С принятием конституционного закона о государственных финансах в стране начался переход от традиционной бюджетной системы к системе, сфокусированной на результатах. Бюджетные расходы имеют вид трехуровневой структуры.

На первом уровне представлены 34 миссии, отражающие основные направления государственной политики на средне- и долгосрочную перспективу. Парламент одобряет бюджет на уровне этих миссий. Миссии выдвигаются правительством, в то время как парламент может внести изменения в распределение расходов среди программ, служащих единой миссии.

Второй уровень представляет собой около 140 программ, каждая из которых охватывает связный комплекс мероприятий по реализации определенной миссии и характеризуется стратегией и рядом целей, увязанных с определенными показателями.

Третий уровень – 500 подпрограмм и видов деятельности, уточняющих программные цели и использование бюджетных ресурсов.

Миссии могут относиться к сфере ответственности сразу нескольких министерств, то есть их реализация потребует создания не только ведомственных, но и межведомственных программ.

Ответственность за отдельную программу возлагается не более, чем на одно министерство, даже если это межведомственная программа. Для управления каждой программой назначается ответственное лицо. В пределах соответствующих министерских программ расходов ответственное лицо получает почти полную свободу перераспределять средства, переносить ассигнования на следующий бюджетный год.

В обмен на повышение гибкости руководитель программ должен следовать ее целям и отчитываться за управление расходами на программу. Для этого используются три критерия: социальная и экономическая результативность, качество услуг и эффективность.
Ежегодно формируется годовой план деятельности, в котором указываются целевые показатели и предполагаемый способ их достижения. По завершении бюджетного года руководители должны составлять годовые отчеты о своей деятельности в том же формате, что и планы свой деятельности. Оба документа служат приложением к соответствующим законам о бюджете и его исполнении.

Соединенные Штаты Америки – страна, в которой накопился самый богатый опыт реформ бюджетного процесса. С 1949 г. в Америке предпринимались многочисленные попытки внедрения бюджетирования, ориентированного на результат. Новый этап развития БОР связан с федеральным законом США «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» (Government Performance and Results Act, GPRA), принятым в 1993 г. GPRA определяет цели в области американской бюджетной политики, в том числе такие, как:

• совершенствование процедур выработки программных целей, измерения социальной и экономической эффективности реализации программ;

• повышение социальной эффективности программ и усиление ответственности государственных органов за результаты их осуществления.

Согласно GPRA, федеральные министерства и ведомства формируют следующие документы: стратегический план, план работы на год (Annual Performance Plan), и ежегодный отчет о результатах деятельности (Annual Performance Report). Данные документы составляют замкнутый цикл планирования, исполнения принятых решений и оценки результатов.

Стратегический план составляется минимум на пять лет и корректируется каждые три года. Он должен включать в себя формулировку стратегической цели (mission statement) и социально значимые цели на долгосрочный период, а также способы и ресурсы для их достижения. Стратегический план служит основой для определения целей на год и измерения социальной эффективности достигнутых результатов. Для этого в стратегический план включается соотношение долго- и краткосрочных (установленных на год) целей и целевые значения социальной эффективности программ на планируемый период. В план работы на год входят целевые показатели объема запланированной работы (количество предоставляемых услуг), социальной и экономической эффективности каждого вида программной деятельности, зафиксированной в бюджете министерства. Данный план связывает стратегические цели министерства с повседневной деятельностью его сотрудников.

В ежегодный отчет о результатах деятельности должны быть включены сравнение достигнутых показателей социальной эффективности с запланированными (program performance), а также основные выводы, касающиеся оценки результатов исполнения программ (program evaluations) за отчетный год.

Регулирующая роль государства реализуется посредством различных федеральных программ. Разработкой программ и управлением ими занимаются правительственные ведомства. Они формируют общую политику и принципы реализации, проводят работу, связанную с их финансированием, осуществляют координацию, контроль и оценку результатов. В США проводится систематическая оценка правительственных программ, для чего применяется механизм рейтинговой оценки (Program Assessment Rating Tool, PART). Оценка складывается из четырех частей с разными весовыми коэффициентами:

—цели и структура программы – 20%;

—стратегическое планирование – 10%;

—менеджмент – 20%;

—результаты программы и отчетность – 50%.

Рейтинг определяется на основе опросного листа, который заполняют министерства. Предусмотрены следующие рейтинги программ: «эффективная», «умеренно эффективная», «адекватная», «неэффективная» и «нет данных о результатах».

Австралия с самого начала интегрировала управление результатами в форме общественного эффекта в общую систему управления государственным сектором на федеральном уровне, а также в систему бюджетирования. Данный подход позволяет сконцентрировать деятельность министерств и ведомств на решении фундаментальных социально значимых проблем. При подготовке проекта бюджета правительство определяет конечные результаты в виде общественного эффекта, который оно намеревается достичь в каждой конкретной сфере, включая социальную сферу, экономику, национальную безопасность. Бюджетные заявки министерств содержат детальную информацию о структуре целей (outcome) и бюджетных услуг (output), способе их финансирования, изменении результатов деятельности. Выделенные бюджетные ассигнования представляют собой полную стоимость бюджетных услуг и бюджетных обязательств (под бюджетными обязательствами понимаются субсидии, трансферты и пособия, выплачиваемые ведомствами от имени правительства), стоящих за соответствующим результатом в форме общественного эффекта.

В годовые отчеты о результатах работы отраслевых ведомств включен раздел, посвященный отчету по каждой из целей (outcome). Данный раздел включает в себя:

- описание цели, механизм ее достижения, анализ текущей ситуации, основные проблемы и задачи, список индикаторов результативности и методику его расчета, общую информацию о финансовых ресурсах, использованных для достижения этой цели;

- сведения о выполнении задания по отдельным бюджетным услугам и администрируемым рас­ходам.

Принимая во внимание зарубежный опыт внедрения концепций БОР (для Азербайджанской Республики) предлагаются следующие 4 этапа.

Первый этап – обучение персонала пилотных министерств управлению по результатам, определение миссии министерствами, формулировка важнейших целей и задач министерств в соответствии с миссией на определенный срок, разработка качественных и количественных показателей.

Второй этап – обобщение опыта первого этапа, расширение круга пилотных министерств. Новые пилотные министерства начинают реализацию первого этапа реформ с учетом накопленного и обобщенного опыта, переход к бюджетному планированию по целям на основе индикаторов результативности и по укрупненной классификации.

Третий этап – обобщение результатов второго этапа, расширение круга пилотных министерств, внесение изменений в бюджетный календарь, разработка требований к новому формату бюджетной документации, подготовка изменений в бюджетном законодательстве в соответствии с принципами программно-целевого бюджетирования.

Четвертый этап - внесение изменений в бюджетное законодательство, переход на программно-целевое бюджетирование всех министерств и ведомств.

При осуществлении данного метода, как правило, преследуются такие цели, как укрепление доверия общества к правительству, которая достигается благодаря систематическим отчетам министерств о ходе реализации исполняемых ими программ и о достигнутых результатах; совершенствование процедур выработки программных целей, измерения социальной и экономической эффективности реализации программ, повышения социальной эффективности программ и усиления ответственности государственных органов за результаты их осуществления; повышение качества законодательных решений, достигаемое за счет предоставления объективной информации о произведенных затратах, степени достижения поставленных целей, сравнительной эффективности федеральных программ.

Литература:

1. «Закон о Бюджетной системе АР», 02.07.2002 г;

2. Указ Президента страны «Об усилении антиинфляционных мер в Азербайджанской Республике», 31.05.2005 г;

3. Афанасьев М., Бюджетирование, ориентированное на результат//Вопросы экономики, №9, 2004 год;

4. Афанасьев М.П., Кривогов И.В. Модернизация государственных финансов// М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2006;

5. Жуковский А.И., Штрейс Д.С., Фабричны С.Ю. Разработка, реализация и оценка региональных целевых программ;

6. Лобко А.Г., Райзберг Б.А. Программно-целевое планирование и управление. Инфра-М, 2002;

7. Премчанд. А, Управление государственными расходами. Вашингтон, 1994;

8. Улюкаев А., Проблемы государственной бюджетной политики, Москва, Издательство «Дело», 2004 год;

9. Уолкер Д., Бюджетирование, ориентированное на результат. Возможности и проблемы, 2002;

10. Performance Budgeting for State and Local Government; Janet M. Kelly. 2003.

11. www.cabmin.gov.az;

12. www.economy.gov.az;

13. www.edu.gov.az.