Проблема отсутствия законодательного закрепления понятия муниципальных нужд в правовом регулировании изъятия земельных участков

В статье рассматривается правовое регулирование изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд. Раскрываются основы такого отчуждения. Анализируется важность определения государственных и муниципальных нужд при изъятии земельных участков.

Ключевые слова: собственность, земельный участок, изъятие, государственные и муниципальные нужды, правовое регулирование, отчуждение.

This article examines the legal regulation of seizure the land plot for state and municipal needs. Covers the basics such exclusion. The importance of determining state and municipal needs in the seizure of land plots is analyzed.

Key words: property, land, the exemption of state and municipal needs, to prove regulation, alienation.

Согласно нормам Конституции Российской Федерации, никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда [1]. Однако Конституцией устанавливается возможность принудительного отчуждения (изъятия) имущества для государственных нужд. Такое отчуждение возможно только при условии предварительного и равноценного возмещения. Как отмечает Р. Р. Актуганова, основная причина таких мер, необходимость реализации в короткие сроки инженерной, транспортной, социальной инфраструктуры государства [7].

Поскольку в самих нормах, регулирующих вопрос отчуждения участков отсутствует понятие государственных и муниципальных нужд, большое значение для правоприменительной практики имеет принятие Верховным Судом РФ Определения от 27 октября 2015 года № 309-КГ15–5924 по делу № А07–21632/2013 [5]. В определении № 309-КГ15–5924 Верховным Судом РФ было предложено, под государственными или муниципальными нуждами, в целях которых производится изъятие земельных участков, рассматривать существующие у публично-правовых субъектов потребностей, реализация которых имеет целью удовлетворение общественных интересов, однако же реализация данных целей представляется невозможной без проведения процедуры изъятия земельных участков, находящихся в частной собственности. Указанные положения дают возможность утверждать, что изъятие земельных участков не возможно при наличии целей которые только косвенно направленны на достижение общественных интересов, и которые преимущественно направлены на получение выгоды не публично-правовыми субъектами, а частными лицами, т. е. изъятие может быть произведено лишь в исключительных случаях, когда достижение интересов общества невозможно без вмешательства в частные интересы [6].

Важность рассматриваемого вопроса можно проследить по нововведениям, произошедшим в апреле 2015 года. Процедуре изъятия земельных участков для нужд государства была посвящена отдельная глава в Земельном Кодексе РФ [2] (далее — ЗК РФ). Это подтверждает весомость и актуальность рассматриваемого вопроса.

Понятие государственных и муниципальных нужд раскрывается правовой наукой, однако единого определения не выработано [9]. Так, под ними рассматриваются определенные в законодательстве объективно появившиеся важные для общества потребности, необходимость реализации данных потребностей определена заинтересованностью широким спектром субъектов, достижение которых производится публично-правовыми образованиями в законодательно установленном порядке [13]. Другие авторы полагают, что под исследуемыми нуждами следует рассматривать такие нужды, удовлетворение которых служит достижению общественно полезных целей всех жителей страны, либо же отдельного муниципального образования или субъекта федерации [11], третья группа исследователей полагает, что данные нужды являются потребностью страны, либо же отдельного муниципального образования или субъекта федерации в использовании земельных участков в соответствии с их функциями, которые закреплены в нормах закона [12]. Следует отметить, что в основе всех определений государственных и муниципальных нужд лежит критерий «социальной потребности», «общественной необходимости», «общественных интересов». Как верно отмечал О. Н. Мигущенко, в рамках реализации публичной воли преобладает идеология превосходства общественного над личным [14]. Это подтверждается и отдельными нормами современного земельного законодательства.

Законодательное установления понятия государственных и муниципальных нужд имелось в нормах Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (утратил силу с 1 января 2014 г.). В качестве государственных нужд рассматривались снабжаемые из федерального бюджета либо же казны субъектов РФ и внебюджетных средств финансирования потребности самого государства, государственных заказчиков в услугах, товарах, работах, которые являются необходимыми для реализации функций государства и его полномочий, а также государственных заказчиков, необходимых для реализации международных обязательств государства, в их числе такие обязательства как выполнение межгосударственных целевых программ, с участием РФ, или же потребности регионов РФ, в аналогичных сферах. В данном же Законе имелось понятие муниципальных нужд, — потребности в товарах, услугах, работах, которые должны были обеспечиваться из местных бюджетов, а также из внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков и являлись необходимыми для выполнения задач местного значения и реализации некоторых государственных полномочий, которые были делегированы органам местного самоуправления [4].

В зарубежной практике при изъятия земельных участков применяется определение «общественные нужды и цели». Однако данные понятия не являются равнозначными и наделяются различной смысловой нагрузкой [10].

В Основных законах европейских стран изъятия земель связываются с нуждами общества, но не государства. Их спектр крайне широк: от общественного блага до общих нужд, но все они имеют направленность именно на общество.

Так, в положениях Основного Закона ФРГ отмечается, что отчуждение может быть проведено «в целях общего блага» (ст. 14), согласно нормам Декларации прав граждан и основных принципов устройства Сан-Марино от 1974 г. — «из соображений общественной пользы» (ст. 10), в Конституции Исландии 1944 г., Конституции Турции 1982 г., Конституции Португалии 1976 г. — «в общественных интересах» (соответственно ст. 31, 23 и 62), в Конституции Италии 1947 г. — «в общих интересах» (соответственно ст. 43), в Конституции Испании 1978 г. «по оправданной причине, связанной с общественной целесообразностью или социальными интересами» (ст. 33) т.д. [8].

Исходя из того, что имеется насущная необходимость в выработке единой четкой методики изъятия земельных участков, представляется крайне необходимым провести разграничение определений «государственные нужды», «муниципальные нужды», «общественные нужды».

Перечень оснований для отчуждения участков указанный в законе не является исчерпывающим, однако решение Верховного Суда Российской Федерации определило, что невозможно принудительное изъятие с целью получения выгоды другими частными субъектами, деятельность которых лишь опосредованно служит интересам общества. Необходимо стремиться к тому, чтобы изъятию подлежало как можно меньше земельных участков. Уже на этапе планирования проектов инфраструктуры необходимо рассматривать альтернативные варианты расположения объектов. При резервировании земель также должны рассматриваться иные альтернативные варианты, поскольку ограничение прав на время резервирования также может ущемлять права собственников и иных лиц, обладающих правами на такие земельные участки.

Кроме того, исходя из того, что законодательно не определено, что относить к государственным и муниципальным нуждам, а что нет, внесение понятий, а также более конкретизированный перечень оснований в нормативные акты, регулирующие вопросы отчуждения участков, может положительно повлиять на реализацию таких процедур на практике.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. — 2014. — № 31. — Ст. 4398.
2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // Собрание законодательства РФ. — 2001. — № 44. — Ст. 4147.
3. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 29.07.2018) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. — 2013. — № 14. — Ст. 1652.
4. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (утратил силу с 1 января 2014 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
5. Определение Верховного Суда РФ от 27.10.2015 № 309-КГ15–5924 по делу № А07–21632/2013 [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2016)» (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 13.04.2016) // Бюллетень Верховного Суда РФ. — 2016. — № 11.
7. Актуганова Р. Р. Анализ процедуры изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд // Аллея науки. — 2017. — Т. 1. — № 16. — С. 642–647.
8. Андреева Г. Н. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд Российской Федерации как публично-правовой институт: некоторые теоретико-методологические аспекты правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. -2007. — № 13.
9. Вербина О. Л. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд: новое в российском законодательстве // Муниципальная служба: правовые вопросы. — 2016. — № 2. — С. 28–31.
10. Дамбиева Т. В. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Адвокат. — 2006. — № 10.
11. Евсегнеев В. А. Собственность на землю в фокусе интересов // Журнал российского права. — 2004. — № 8. — С. 69–79.
12. Кабытов Н. П. Выкуп земельного участка как основание прекращения права частной собственности: Дис.... канд. юрид. наук. — Самара, 2004. — С. 136.
13. Конюх Е. А. Обеспечение жилищных и земельных прав собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд // Журнал российского права. — 2006. — № 1. — С. 30–43.
14. Мигущенко О. Н. Кадровая политика: системный подход // Муниципальная служба: правовые вопросы. — 2015. — № 4. — С. 19.