Статья посвящена теоретическим и практическим аспектам оценки эффективности расходов бюджета на образование. Рассмотрены особенности бюджетных расходов на образование. Предложено совершенствование подхода к оценке эффективности расходов на образование путём комплексной оценки всего жизненного цикла бюджетных расходов, состоящего из четырёх частей, ориентированного на конечный результат — получения индивидуумом общего образования.
Ключевые слова: общее образование, оценка эффективности, бюджетные расходы.
Объект исследования. Бюджетные расходы на образование.
Предмет исследования. Методы оценки эффективности расходов бюджета на образование.
Цель исследования. Провести анализ существующих подходов к оценке эффективности бюджетных расходов на образование, предложить направление совершенствование методов оценки эффективности бюджетных расходов на образование.
Оценка эффективности расходов бюджетов всех уровней на образование является важным инструментом бюджетной политики государства. Её роль возрастает в условиях необходимости подотчётности органов исполнительной власти перед обществом по реализации государственной политики в сфере образования, потребности в обеспечении прозрачности бюджетов. В условиях экономического спада и сокращения доходов региональных и муниципальных бюджетов повышение эффективности расходов становится важнейшим условием выполнения органами власти своих обязательств.
Актуальные подходы копределению эффективности расходования бюджетных средств
В настоящий момент существует многовариантность понятий и трактовок расходов бюджета. На современном этапе у экономистов сложилось три основных подхода к понятию «расходы бюджета». В первом случае расходы бюджета определяются как отношения между отдельными субъектами, в результате которых средства из бюджетов поступают по своему назначению. Во втором варианте в качестве расходов бюджета рассматривается овеществлённая выплата (движение) денежных средств. В третьем варианте, наиболее точном и полном с авторской точки зрения, расходы бюджета определяются как совокупность процедур выделения и использования бюджетных финансовых ресурсов. Благодаря различным подходам расходы бюджета можно рассматривать в экономическом, материально-вещественном, правовом, социальным и иных аспектах.
По авторскому мнению, применительно к муниципальному уровню, бюджетные расходы — это совокупность денежных отношений, существующих между органами местного самоуправления, государственной власти, юридическими лицами по поводу распределения и использования финансовых ресурсов, на основе обоснованного по экономическим и качественным параметрам выбора из озвученных альтернатив, долгосрочной муниципальной программы, направленной на обеспечение общества муниципальными услугами и формирование общественного блага.
При этом расходы муниципальных бюджетов на общее образование в качестве муниципальной услуги по авторскому мнению должны рассматриваться как финансирование и обеспечение образовательными учреждениями ежегодного муниципального задания в образовательной сфере, итогом которого является получение индивидуумом общего образования, которое в свою очередь оценивается как конечная цель процесса, является качественной и количественной единицей общественного блага.
Исходя из разнообразия определений понятия «бюджетные расходы» существует широкое понимание «эффективности бюджетных расходов». С точки зрения экономики общественного сектора под эффективностью бюджетных расходов понимается соотношение полученных результатов затраченным денежным средствам. Бюджетным кодексом Российской Федерации ст. 34 установлен принцип эффективности использования бюджетных денежных средств.
Изучение оценки эффективности бюджетных расходов нашло в работах таких отечественных учёных как М. П. Придачука, А. В. Басурина, Ф. И. Шахмалова, Е. Е. Румянцева, А. О. Виричева В. Б. Христенко, Е. Ф. Целищевой, Т. И. Либермана. Одни экономисты определяют понятие эффективность бюджетных расходов через отношение затрат и результатов, другие — через степень соответствия результатов достигаемой цели, третьи отождествляют с результативностью, есть подход, основанный на сравнении отдачи по территориальному принципу. Общим для всех подходов является понимание того, что эффективность определяется по результатам исполнения бюджетных расходов. Общей является точка зрения, что при оценке эффективности социальная эффективность должна быть в приоритете по отношению к экономической. Можно сформулировать отдельные элементы понятия «эффективность бюджетных расходов» в виде экономичности — как затратную сторону, производительности — как удельного расхода финансовых ресурсов на единицу услуги и результативности — степени достижения конечного результата.
В настоящий момент действующим законодательством не предусмотрено проведение оценки результативности расходов бюджета. В бюджетном законодательстве говорится об оценке эффективности государственных (муниципальных) целевых программ. Начиная с 2015 года, субъекты Российской Федерации формируют бюджеты в программном формате с ежегодной оценкой эффективности выполнения программ не только в сфере образования. Это связано с переходом на внедрение программного бюджета, как инструмента повышения прозрачности, эффективности и открытости деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Оценка эффективности расходования бюджетных средств на образование
Проблемы оценки эффективности бюджетных расходов на образование аналогичны проблемам оценки эффективности бюджетных расходов и по другим направлениям. Это отсутствие единого подхода к оптимизации бюджетных расходов, несовершенство планирования и контроля, отсутствие прямой связи между выделяемыми средствами и показателями эффективности деятельности региональных органов власти, муниципалитетов, образовательных учреждений, организационные и технические сложности мониторинга результативности бюджетных расходов.
Повышение эффективности бюджетных расходов в сфере общего образования шло по пути укрупнения образовательных учреждений, что в своё время дало ощутимый экономический эффект, но привело к снижению качества обучения и ухудшения условий его предоставления. Появилась необходимость и возможность улучшения условий обучения за счёт проведения капитального ремонта школ, постепенной ликвидации обучения детей в третью и вторую смену. Решение такой масштабной задачи не возможно за счёт бюджетов муниципальных образований без помощи государства. Реформирование бюджетного законодательства привело к внедрению программно-целевого финансирования, которое на практике реализуется путём формирования целевых программ с разработкой установленного паспорта программы, в котором отражаются индикаторы достижения целей программы.
В качестве примера: в сфере образования в соответствии с принципами программно-целевого финансирования, для улучшения качественных условий предоставления образовательных услуг, распоряжением Правительства Российской Федерации № 2145-р 23 октября 2015 года была утверждена государственная программа «Содействие созданию в субъектах Российской Федерации (исходя из прогнозируемой потребности) новых мест в общеобразовательных организациях» на 2016–2025 годы. Финансирование программы за счёт бюджетов различных уровней должно составить 2,83 трлн. руб. В течение года с момента утверждения вышеуказанной федеральной целевой программы подобного рода целевые программы были утверждены на уровне субъектов Российской Федерации.
В качестве результата исполнения бюджетных расходов на образование на федеральном и региональном уровне рассматривается выполнение целевых программ, на уровне муниципалитетов и отдельных учреждений — выполнение государственного задания. По сути, на современном этапе активно обсуждаются и развиваются подходы к оценке качества хозяйственного и финансового менеджмента по расходованию бюджетных денежных средств на общее образование начиная с органов власти и заканчивая образовательными учреждениями без предоставления должного внимания конечному продукту — общему образованию.
Основным способом оценки эффективности выполнения муниципальных программ является соотношение плановых и фактических показателей, выраженное в процентном соотношении. Существенным недостатком такого подхода, по авторскому мнению, является оценка одного этапа жизненного цикла управления бюджетными расходами от года — для государственного задания, до нескольких лет для целевой программы при сроке получения общего образования 11–12 лет. В настоящий момент осуществляется оценка эффективности конкретного органа государственной власти, муниципального образования или учреждения по текущему предоставлению образовательных услуг, а не качество конечного продукта –образования, полученного обучающимся. Не обеспечивается связь осуществления бюджетных расходов с улучшением качества жизни и удовлетворённостью общества. Оценка эффективности, основанная на план-фактном анализе, характеризует прежде всего уровень исполнительской дисциплины и не содержит сведения о количестве, характере внесённых в первоначальный план изменений и их влияние на достижение целевых показателей программы или государственного задания. При оценке эффективности на уровне муниципальных целевых программ оцениваются показатели, определённые самими исполнителями, которые могут быть занижены таким образом, что бы иметь уверенность в их исполнении. В течение периода выполнения целевой программы в неё возможно внесение изменений с целью обеспечения сопоставимости фактических и плановых значений. Основные критерии оценки эффективности бюджетных расходов как результативность, экономичность, эффективность не дают представления о степени соблюдения административных правил и процедур. Методика оценки эффективности не рассматривает качества исходного планового документа. Правильность изначально установленных целей, задач, показателей, проработка альтернативных вариантов их достижения во многом определяет последующую эффективность исполнения заданных элементов программ, качества получения общего образования. Методика оценки эффективности бюджетных расходов при реализации программных мероприятий и выполнения государственного (муниципального) задания не оценивает собственно образование и пролонгированный эффект «общественной выгоды». Осуществление расходов бюджета можно представить в виде жизненного цикла бюджетных расходов, состоящего из четырёх стадий.
Первой является стадия разработки и планирования бюджетной целевой программы. Цель оценки параметров первой стадии — установить рациональность. На этой стадии осуществляется обоснование проблемы, которую должна решить бюджетная целевая программа, проработка целей, задач, индикаторов, мероприятий, исключение дублирующих процессов и процедур. Проводится оценка возможных рисков, создаётся описание организационного механизма программы. Особенно важно на данном этапе принять к рассмотрению и провести предварительную оценку возможных альтернативных вариантов. В качестве критериев оценки эффективности выполнения первой стадии должны быть качество целеполагания, наличие нескольких вариантов решения проблемы, с экономическим обоснованием выбранного, оценка эксплуатационной составляющей программы, разработка организационной модели проектного управления выполнения программы, правовая экспертиза программы.
Второй стадией является осуществление (выделение) финансирования бюджетных расходов. Оценивается своевременность поступления и качество распределения денежных средств, своевременность оформления правовых актов, целевое использование бюджетных средств. Эта стадия оценки качества финансового и юридического менеджмента вышестоящих бюджетов.
На третьей стадии осуществляется собственно реализация целевой программы бюджетного финансирования, освоение денежных средств. В качестве оценки эффективности третьей стадии рассматривается уровень экономии (перерасхода) денежных средств, эффективность отдельных расходов, соблюдение конкурсных процедур, выполнение отдельных мероприятий и достижение локальных целей. Производится оценка качества финансового, хозяйственного и административного менеджмента, количественных и финансовых показателей государственного (муниципального) задания. Следует отметить, что значительное количество определений экономистами понятия «расходы бюджета» относятся ко второй и третьей стадии.
Четвёртой стадией являются экономические и социальные эффекты, возникающие после выполнения целевой муниципальной программы. В отличие от обычных инвестиционных проектов именно социальный, а не экономический эффект является их целью. Выполнение прошлых трёх стадий имеет своей целью четвёртую. Оценка социальной эффективности четвёртой стадии может осуществляться путём различного рода социальных опросов, на этом этапе должны оцениваться качественные изменения как в процессе оказания населению текущих образовательных услуг, так и по уровню общего образования в целом. В качестве основного критерия качества общего образования выступают показатели единого государственного экзамена. К достоинствам единого государственного экзамена можно отнести прозрачность проверки и оценки знаний выпускников, единый уровень сложности заданий, независимый характер оценки, обязательность экзаменов по русскому языку и математике, выполняет функцию универсального измерителя знаний в государстве.
При этом единый государственный экзамен обладает целым рядом недостатков: не оценивает способность выпускника к логическому рассуждению и обобщению, чувствительность бланков к аккуратному заполнению, спорность утверждений (ответов) по гуманитарным наукам. При этом продолжается многолетний процесс совершенствования форм единого государственного экзамена, направленный на устранение недостатков.
На этом этапе возможна оценка мультипликаторного экономического эффекта от реализации муниципальной бюджетной программы.
Разработанная и совершенствующаяся интернет-платформа «Госуслуги» (www.gosuslugi.ru) может обеспечивать органам власти обратную связь с обществом на всех стадиях жизненного цикла бюджетного процесса. Особый интерес при этом вызывает возможность осуществления инициативного бюджетирования, которое представляет собой решение вопросов местного значения при непосредственном участии граждан в определении и выборе объектов расходования бюджетных денежных средств. При этом возможно совместное финансирование гражданами и юридическими лицами от 10 % до 50 % выбранных проектов и непосредственное участие граждан в контроле выполнения отобранных проектов. Это должно способствовать решению наиболее острых социальных проблем, уменьшению противоречий и повышением доверия между органами власти и населением, снижения иждивенческих настроений и активизация участия населения в местном развитии.
Для рассматриваемого жизненного цикла управления бюджетными расходами, состоящего из четырёх стадий: планирования расходов при формировании программ, осуществление (предоставление) бюджетных расходов, исполнение бюджетных расходов, пролонгированный эффект бюджетных расходов, возникает необходимость комплексной оценки соответствующих четырёх уровней эффективности. Эффективность планирования, эффективность предоставления финансирования, эффективность исполнения (освоения) бюджетных расходов, реальная эффективность. В настоящее время представление об эффективности бюджетных расходов формируется за счёт оценки эффективности исполнителя. Если эффективность планирования расходов и предоставление финансирования в незначительном объёме могут участвовать в оценке, то пролонгированный эффект — реальная эффективность не оценивается. При получении комплексной оценки эффективности бюджетных расходов на образование необходимо оценивать выполнение критериев на всех стадиях жизненного цикла бюджетных расходов. Оценка эффективности бюджетных расходов на образование, проведённая по множеству параметров будет более объективной.
Иные подходы к оценке эффективности, например, по структуре расходов бюджета региона или муниципального образования, не позволяет оценить эффективность расходования средств на образовательные цели. Это связано с тем, что не существует оптимальных соотношений (нормативов) по расходам в общем бюджете на общее образование и в различных регионах (муниципальных образованиях), эта доля колеблется от 40 до 60 % без значительного изменения качества образования. Кроме соотношения расходов в бюджете на образование в объективной оценке нуждается динамика их изменения по отношению к другим направлениям.
Программно-целевой метод финансирования на сегодняшний момент является наиболее прогрессивным и экономически эффективным подходом к формированию и исполнению бюджетов. В силу сравнительной новизны программно-целевого метода для Российской бюджетной системы методы планирования, исполнения и контроля эффективности имеют отдельные недостатки. В настоящий момент экономическое сообщество активно работает над совершенствованием подходов и методов оценки эффективности бюджетных расходов, в том числе и в образовательной сфере.
Практическая значимость предлагаемого автором подхода заключается в возможности использования на уровне административно-территориальных единиц финансовыми органами различных уровней при выработке направлений бюджетной и образовательной политики, разработки целевых программ, проведения мониторинга эффективности и выявления резервов по повышению эффективности бюджетных расходов на образование.
Литература:
- Афанасьев Р. С., Голованова Н. В. Понятие эффективности бюджетных расходов: теория и законодательство //Финансовый журнал. — 2016. — № 1. –С. 61–69.
- Крылова Е. Б., Симакина М. А., Фрыгин А. В. Трансформация подходов к оценке эффективности расходования бюджетных средств на общее образование в ходе его реформирования // МИР (Модернизация. Инновации. Развитие.). 2016. № 3. С. 167–171.
- Марков С. Н. Разработка показателей оценки эффективности бюджетных расходов на образование // Вестник Сибирского института бизнеса и информационных технологий. 2014. № 2 (10). С. 18–22.
- Пирогова Т. В., Коляда Н. И. Эффективность муниципальных расходов и качество работы местных органов власти в контексте интересов гражданского общества //Уровень жизни населения регионов России. 2018. № 4 (210). С.32–41.
- Самойлова Н. А., Ануфриева А. А. К вопросу об оценке эффективности бюджетных расходов муниципальных образований // Евразийский научный журнал. — 2018. — № 2. [Электронный ресурс].- Режим доступа: http://journalpro.ru/articles/k-voprosu-ob-otsenke-effektivnosti-byudzhetnykh-raskhodov-munitsipalnykh-obrazovaniy/ (дата обращения: 19.05.19).
- Скибицкий Э. Г. Методология научного творчества: учебное пособие. — Новосибирск: САФБД, 2016. — 259 с.
- Ярошенко Т. П., Каратаева Г. Е. Модель эффективности бюджетных расходов муниципального образования // Современные проблемы науки и образования. — 2012. -№ 3. [Электронный ресурс].- Режим доступа: https://science-education.ru/ru/article/view?id=6427 (дата обращения: 14.05.2019).
