Правовой статус Пенсионного фонда Российской Федерации



В данной статье уделяется внимание одному из важнейших государственных институтов — Пенсионному фонду Российской Федерации, где рассматривается правовой статус данного органа в системе законодательства. Проведен анализ основных нормативных правовых актов, регулирующих правовое положение Пенсионного фонда РФ в системе законодательства.

В связи с проведением реформы пенсионной системы России, принятием новых законов и изменением пенсионного законодательства, стали возникать проблемы (дискуссии) в определении правового статуса самого Пенсионного фонда России как органа управления финансами пенсионного обеспечения. Можно сделать вывод о наличии в системе законодательных и других нормативных противоречий, вызванных спецификой и уникальностью пенсионной системы РФ, правоотношениями в сфере пенсионного законодательства и Пенсионного фонда России.

Ключевые слова: Пенсионный Фонд РФ, пенсии, пенсионное обеспечение, пенсионная система, пенсионная реформа, правоотношения, правовой статус, законодательство.

This article focuses on one of the most important state institutions — the Pension Fund of the Russian Federation, which examines the legal status of this body in the system of legislation. The analysis of the main regulatory legal acts regulating the legal status of the Pension Fund of the Russian Federation in the system of legislation.

In connection with the reform of the pension system of Russia, the adoption of new laws and changes in pension legislation, there were problems (discussions) in determining the legal status of the Pension Fund of Russia as a financial management body of pension provision. It can be concluded that there are legislative and other regulatory contradictions in the system caused by the specificity and uniqueness of the pension system of the Russian Federation, legal relations in the field of pension legislation and the Pension Fund of Russia.

Key words: Pension Fund of the Russian Federation, pensions, pension provision, pension system, pension reform, legal relations, legal status, legislation.

Современное экономическое сообщество переживает период, при котором происходят изменения в социальном, экономическом и политическом пространстве. Так вот, в рамках данных изменений, реформирование пенсионного обеспечения в России является важным фактором, от которого зависит благосостояние населения страны.

Приоритетной функцией государства является социальное обеспечение граждан. Важнейшей частью структуры системы социального обеспечения являются пенсионные фонды. Законодательство о пенсионном обеспечении допускает создание двухзвенной системы пенсионного обеспечения: государственное и негосударственное.

В Российской Федерации для выполнения государственной политики в области пенсионного обеспечения населения был создан Пенсионный фонд России, который является одним из основных государственных фондов нашей страны, осуществляющих финансовое обеспечение пенсионного страхования. Он относится к числу крупнейших федеральных систем, оказываемых социальные услуги [7, с.73].

Государственное пенсионное обеспечение осуществляется через функционирование Пенсионного фонда РФ, негосударственное — через негосударственные пенсионные фонды. По данным на 2018 год, организаций оказывающих подобные услуги, насчитывается около 350.

Пенсионный фонд Российской Федерации был образован в соответствии с постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. N 442–1 «Об организации Пенсионного фонда РСФСР» для государственного управления финансами пенсионного обеспечения в РСФСР. Является крупнейшей федеральной системой в области оказания услуг социального обеспечения.

Полностью Пенсионный фонд РФ начал свою деятельность только с 1 января 1992 г. В настоящее время, Пенсионный фонд России включает в себя более 2589 подразделений, которые ежедневно обеспечивают работу пенсионной системы страны на федеральном и региональном уровнях [10, с.82].

В настоящее время особо следует уделить внимание правовому статусу Пенсионного фонда Российской Федерации.

Пенсионный фонд Российской Федерации был установлен Указом Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2122–1. Правовой статус Пенсионного фонда определяется: Федеральным законом от 28.12.2013 № 400 «О страховых пенсиях»; от 15 декабря 2001 года № 166 «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»; от 15 декабря 2001 года № 167 «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» [5]; и другие.

Согласно ст. 5 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 167 «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» Пенсионный фонд является государственным учреждением и выполняет функции страховщика в системе обязательного пенсионного страхования [5].

В данный момент основной проблемой Пенсионного фонда России является дефицит его бюджета, но в то же время существуют и другие проблемы ПФР, например, связанные с его правовым статусом.

Пенсионный фонд, имея двойственную правовую природу, представляет собой особый правовой институт. В настоящее время статус этого органа чётко не определён.

В функции ПФР входят назначение и выплата пенсий, управление средствами пенсионной системы, учёт страховых средств, выплата материнского капитала, установление социальной доплаты к пенсиям до прожиточного минимума и другие. В последнее время количество выполняемых фондом функций, не подведомственных его полномочиям, заметно увеличилось (дополнительное ежемесячное обеспечение отдельных категорий граждан, ведение федерального регистра лиц, получающих государственную социальную помощь, и другие).

Согласно Положению о ПФР, он имеет право на издание нормативных актов, которые входят в его компетенцию. О форме издания таких актов ничего не сказано, но чаще всего ими выступают постановления Правления ПФР. ПФР характеризуется особым правовым статусом и специфической структурой, автономностью и наличием собственного источника доходов.

ПФР обладает рядом признаков, характерных для органов государственного управления, однако таким не является.

Во-первых, ПФР имеет свой собственный источник доходов, иные же государственные органы его не имеют.

Во-вторых, составляющие систему ПФР органы и учреждения нельзя отнести к казённым, автономным, бюджетным. Именно поэтому статус этого органа в настоящее время чётко не определён и порождает множественные споры.

Глава 4 Гражданского кодекса РФ также не даёт указаний для определения статуса подобных учреждений [12, с.73].

А. А. Мадатов считает, что ПФР является «юридическим лицом публичного права» с особым статусом, предназначенным для осуществления строго определенных целей, а не просто «некоммерческой организацией». Однако, это не единственная точка зрения насчёт правого статуса ПФР [14, с.123].

Так, например, О. А. Ногина считает, что ПФР существует «как специально созданное государством юридическое лицо публичного права для управления публичными финансами, имеющими целевой характер» [15, с.59].

Ещё в 2006 году Минэкономразвитием нашей страны было выдвинуто предложение о законодательном закреплении «юридического лица публичного права». Однако данная инициатива осталась без должного внимания и законодательное закрепление до сих пор не произошло.

Стоит отметить, что между законопроектом, внесённым в Государственную Думу, который определял публично — правовую компанию как унитарную некоммерческую организацию и Положением о ПФР существуют некоторые противоречия и 75 несоответствий. Одним из таких противоречий является содержание статьи 6 законопроекта, в которой говорится, что имущество, которое принадлежит унитарной некоммерческой организацией является её собственностью. Однако Положение о ПФР устанавливает, что его имущество является собственностью государства. Исходя из всего вышесказанного, можно сделать вывод о существующих проблемах правового статуса ПФР.

Во-первых, законодательно его статус чётко не определён, а нормативные акты, которые регулируют ПФР, противоречивы в своём содержании.

Во-вторых, названный фонд обладает двойственной правовой природой. Это выражается в его признаках, характерных для органов государственного управления, однако ПФР к таким не относится.

Для разрешения существующих проблем, касающихся правого статуса названного фонда, необходимо: внести в Положение о Пенсионном фонде РФ существенные поправки относительно его правого статуса, определяя ПФР как публично-правовой субъект, не относящийся к органам государственной власти, но обладающим государственно-властными полномочиями; осуществить чёткое определения функций и задач данного фонда [17, с.59].

Рассматриваемый государственный институт был создан для централизованного управления средствами пенсионной системы. При этом разрешились две важных задачи — выведение средств из государственного бюджета в самостоятельный бюджетный процесс, наделяясь статусом государственного бюджетного фонда, а также освобождение непосредственно государства от выполнения обязательств в плане выплат пенсий и обеспечения не из бюджета страны, а из страховых платежей самих граждан. Хотя средства и имеют статус федеральных, по своей природе являются средствами обязательного пенсионного страхования.

Данная система выполняет важную цель — обеспечение благ, заработанных гражданином путем перераспределения их во времени, а также обеспечение выплаты гражданам пенсий, либо положенных по закону пособий, которые устанавливаются в связи с определенными обстоятельствами.

Исходя из вышеперечисленного, приходим к выводу, что Пенсионный фонд России выполняет важную социально-экономическую функцию [7, с.73].

Пенсионный фонд России — это государственная пенсионно-накопительная организация, которая формируется на основании обязательных взносов работодателя за его работников. Оценка его правового статуса является неоднозначной. По смыслу Положения «О Пенсионном фонде РФ» можно сделать вывод, что особенность его места в системе заключается в том, что, не являясь государственным органом, он имеет публично-правовые полномочия, в частности в сфере контроля за поступлением страховых взносов.

Элементы правового статуса пенсионного фонда и его органов имеют специфическую особенность, которая заключается в том, что закреплены они в большом количестве нормативных актов, которые, в свою очередь, имеют разную юридическую силу [13, с.113].

Рис. 1. Элементы, формирующие правовой статус Пенсионного фонда РФ

Пенсионный фонд России является внебюджетным фондом, созданным для государственного управления средствами пенсионной системы, а также обеспечения гражданам пенсионного обеспечения. На 2017 год производит выплаты в общей сложности 60 миллионам человек.

На практике возникает вопрос: является ли пенсионный фонд России органом государственной власти? Ответ на него содержится в нормативной базе, регулирующей как деятельность ПФР, так и органов исполнительной власти. Она столь широка не только из-за важности выполняемых функций, но и потому, что представляет собой огромную разветвленную систему, управление которой осуществляется Правлением во главе с Председателем.

С проведением реформ пенсионной системы России, принятием новых законов и изменением пенсионного законодательства, стали возникать проблемы с определением правового статуса Пенсионного фонда Российской Федерации как органа управления финансами пенсионного обеспечения. Стоит обратить внимание на основные аспекты данной проблемы.

Часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации в ст. 118 впервые выделяет фонды юридическим лицам, определяет фонд, фиксирует их юридический и имущественный статус.

Задачами правления является управление средствами обязательного пенсионного страхования, распоряжение данными средствами в соответствии с законодательством, а также выплата пособий определенному кругу лиц, нуждающемуся в этом [18, с.33].

Правление — коллегиальный совещательный орган, в состав которого входят: председатель ПФР, заместители директора, исполнительный директор, руководители ведущих управлений и отделов центрального аппарата, отдельные руководители региональных отделений. Интересно, что в состав могут входить и люди, которые никакого отношения к пенсионной системе не имеют — это могут быть представители как общественных, так и религиозных организаций. Утверждается состав Правительством по представлению председателя Пенсионного фонда России.

На этом сложность определения административно-правового статуса ПФР не заканчивается. На наш взгляд, самым главным является взаимодействие с другими органами, а также его полномочия. Но не стоит забывать, что при всём этом, помогают ему функционировать определенные государственные органы [8, с.256].

К вышесказанному важно было бы добавить, что вся эта система крепко стоит на ногах и работает стабильно, несмотря на затянувшийся процесс реформирования пенсионной системы в Российской Федерации.

Исходя из этого, приходим к выводу, что ПФР является государственным учреждением, которое, кроме того, наделено публично-властными полномочиями, имеет специальную правоспособность, аспекты которой указаны в вышеперечисленных нормативно-правовых актах.

Так как фонды являются некоммерческими организациями, они подчиняются Закону о некоммерческих организациях. Деятельность некоторых фондов регулируются специальным законодательством. Хоть и некоторые организации называются фондами, они в основном являются государственными финансовыми и кредитными учреждениями. К таким фондам и относится Пенсионный фонд Российской Федерации.

Поскольку эта организационная структура, которая носит название «фонд», не попадает под действие ни под действие статьи 218 ГК РФ, ни Закона о некоммерческих организациях, возникает вопрос о том, чтобы не применять название «фонд» к такой структуре.

Так же, пункт 2 статьи 118 ГК РФ предоставляет фондам право заниматься предпринимательской деятельностью при наличии двух условий:

1) она должна быть необходима для достижения социально полезных целей, для которых был создан фонд;

2) он должен соответствовать данным целям.

Хотя Пенсионный фонд Российской Федерации не осуществляет предпринимательскую деятельность и не существует единого нормативного правового акта, регулирующего этот вопрос. Основным учредительным документом фонда как юридического лица является его устав, однако, учредительным документом Пенсионного фонда России является Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации [11, с.189].

Согласно Положению о Пенсионном фонде Российской Федерации, учредителем фонда является Российская Федерация, Пенсионный фонд Российской Федерации и его средства находятся в государственной собственности Российской Федерации.

Средства Пенсионного фонда формируются из:

– налоговых поступлений;

– неналоговые поступления;

– страховых взносов на обязательное пенсионное страхование;

– выплат по страховым взносам для организаций, использующих работу членов летных экипажей гражданских воздушных судов;

– задолженностей, штрафов и штрафов за взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации;

– дохода от размещения средств Пенсионного фонда Российской Федерации:

– штрафов, санкций, убытков;

– прибыли;

– межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, переданных в Пенсионный фонд Российской Федерации;

– пожертвований негосударственных пенсионных фондов; от других доходов [18, с.37].

Таким образом, решением проблемы может стать преобразование Пенсионного фонда Российской Федерации в публично-правовую компанию. Правительство уже обсуждает возможность такой трансформации. На первом этапе предлагается создать руководящий орган Пенсионного фонда Российской Федерации на трехсторонней основе — с участием государства, представителей профсоюзов и работодателей.

По мнению экспертов, новый правовой статус позволит Пенсионному фонду Российской Федерации стать более независимым от бюджета, даст возможность увеличить резервы и разместить их в активах компаний для получения большей прибыли.

В своем исследовании А. А. Олейников и Ю. И. Чернов, определяют, что ПФР является государственным учреждением, которое, кроме того, что наделено публично-властными полномочиями, имеет специальную правоспособность, аспекты которой указаны в вышеперечисленных нормативно-правовых актах [16, с.402].

На данном этапе развития государственной системы остро стоит вопрос её эффективного функционирования, так как оно невозможно при очевидной проблеме низкого правосознания граждан. Заключается она в том, что граждане не думают о своем будущем и делают выбор в пользу «серой» зарплаты, в чем поддерживают их и многие работодатели, которые наоборот должны вовремя и в полном размере исчислять платежи в ПФР. Именно поэтому наблюдается цикл бесконечной реформы пенсионного фонда. Соответственно, плательщики страховых взносов далеко не всегда соблюдают финансовую дисциплину.

В связи с ухудшением платежной дисциплины, с 1 января 2017 года администрирование страховых взносов внутри ПФР осуществляет Федеральная налоговая служба России.

В связи с вышеперечисленным, интерес представляет соблюдение порядка уплаты страховых взносов в ПФР и его взаимодействие с Федеральной налоговой службой, исходя из новых правил.

При поступлении в фонд денежные средства образуют сумму, которая распределяется между пенсионерами, находящимися на обеспечении в данный момент времени. Таким образом, данная система фактически означает, что работающий гражданин обеспечивает не свою финансово-пенсионную перспективу, а нынешних пенсионеров. Данный метод не позволяет населению отслеживать состояние своего «пенсионного счета», что в последнее время влечет отток финансов из Пенсионного фонда РФ.

Преимущества Пенсионного фонда России:

– риск банкротства и ликвидации — 0 %, поскольку он обеспечивается государством;

– накопительная система дает возможность постепенно увеличивать объем своей будущей пенсии.

Недостатки:

– базой для формирования пенсии служит исключительно официальная зарплата, иной доход недопустим;

– процент от личных отчислений гражданина погашает пенсионные обязательства в пользу действующих пенсионеров;

– распоряжение собственными средствами может производиться гражданином лишь при достижении пенсионного возраста [9, с.210].

Таким образом, в настоящее время можно говорить о том, что существует чрезмерная зависимость бюджета Пенсионного фонда от финансирования из федерального бюджета, что требует дальнейшего поиска направлений повышения самостоятельности и финансовой устойчивости Пенсионного фонда в частности и пенсионной системы в целом.

Приходим к выводу, что административно-правовой статус такого сложного и важного на данном этапе государственного развития экономического института, определяется большим количеством нормативно-правовых актов, принятых органами государственной власти разного уровня, его структурой, а также взаимодействием с органами власти (например, с Федеральной налоговой службой), которые помогают поддерживать подвергающуюся коррекции, однако стабильную систему, обеспечивающую граждан необходимыми выплатами.

Пенсионный фонд России наделен многими полномочиями, но административно-правовой статус Пенсионного фонда России, к сожалению, выражен не полностью. На протяжении всего периода реформ Пенсионный фонд находится в центре всех социально-экономических противоречий.

Управление системой пенсионного обеспечения — сложная область правового регулирования, и в настоящее время имеется много проблем и противоречий по этому поводу. Доказательство тому — неопределенность административно-правового статуса Пенсионного фонда Российской Федерации, постоянное обсуждение необходимости перераспределения прав и обязанностей по сбору и выплате пенсионных средств между различными ведомствами.

Учитывая сказанное, изучение проблем правового регулирования деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации в настоящее время актуально как в теоретическом, так и в практическом плане.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. // Российская газета — 1993. — № 237.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 03.08.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019) // «Российская газета», N 238–239, 08.12.1994.
3. Федеральный закон от 28.11.2018 N 432-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» // «Российская газета», N 271, 03.12.2018
4. Федеральный закон от 18 декабря 2013 г. N 400-ФЗ (ред. от 06.03.2019) «О страховых пенсиях» / Собрании законодательства Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. N 52 (Часть I) ст.6965.
5. Федеральный закон от 15.12.2001 N 167-ФЗ (ред. от 11.12.2018) «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 17 декабря 2001 г. N 51.
6. Постановление Верховного совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 2122–1 «Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации (России)" // «Российская газета» от 23.01.92.
7. Балушкина К. А. Правовой статус Пенсионного Фонда РФ / К. А. Балушкина // В сборнике: Современные проблемы и перспективные направления инновационного развития науки. 2017. С. 73–75.
8. Гилажеева С. М. Административно-правовой статус Пенсионного Фонда РФ / С. М. Гилажеева // В сборнике: WORLD SCIENCE: PROBLEMS AND INNOVATIONS. 2018. С. 256–258.
9. Гудков Н. К вопросу о различии государственного и негосударственного пенсионных фондов / Н. Гудков // В сборнике: Правовое регулирование общественных отношений на земле и в космическом пространстве. 2018. С. 210–212.
10. Жилкина Н. А. К вопросу о правовом статусе Пенсионного Фонда Российской Федерации / Н. А. Жилкина // Вестник науки. 2018. Т. 2. № 9 (9). С. 82–84.
11. Зайченко Ю. С. Правовой статус Пенсионного Фонда Российской Федерации в системе антикоррупционного законодательства / Ю. С. Зайченко // В сборнике: Социально-гуманитарные аспекты благополучия человека. 2018. С. 189–193.
12. Ибрагимов С. С. А. Проблемы Пенсионного Фонда России в современных реалиях / С. С. А. Ибрагимов // Актуальные научные исследования в современном мире. 2019. № 2–6 (46). С. 73–79.
13. Казанкова Т. Н. К вопросу о правовом статусе Пенсионного Фонда РФ / Т. Н. Казанкова, А. Д. Ванюшина // Аллея науки. -2018. -Т. 2. -No 3 (19).- С. 113–118.
14. Мадатов А. А. Пенсионный Фонд Российской Федерации как субъект пенсионных правоотношений: автореф. дис.... кан. юрид. наук. — М.: — 2002. — 153 с.
15. Ногина О. А. Государственные внебюджетные фонды в составе бюджетной системы России: проблемы правового регулирования: автореф. дис.... д — ра юрид. наук. М.: — 2013. — 590 с.
16. Олейников А. А. Административно-правовой статус Пенсионного Фонда Российской Федерации / А. А. Олейников, Ю. И. Чернов // Современные научные исследования и разработки. 2017. № 8 (16). С. 402–405.
17. Пучкова Л. М. Проблемы Пенсионного Фонда России. // Вестник Российского университета кооперации. — 2017. — № 3. С. 59–61.
18. Синицын С. А. Имущественная основа деятельности и правовой статус внебюджетных фондов (На примере Пенсионного Фонда Российской Федерации) / С. А. Синицын // Законы России: опыт, анализ, практика. 2017. № 2. С. 33–37.
19. Официальный сайт Пенсионного Фонда Российской Федерации//http://pfrf.ru — [Дата обращения 16.05.19].