Статья посвящена рассмотрению экономических параметров вариантов предоставления общего образования как альтернативы строительства школ.
Ключевые слова: общее образование, федеральная программа, строительство школ.
Объект исследования. Расходы на осуществление общего образования в Российской Федерации.
Предмет исследования. Экономические параметры альтернатив строительству школ в соответствии с реализуемой федеральной программой.
Цель исследования. Провести общую оценку экономических параметров использования помещений рекреационных организаций (учреждений), новых методик обучения как альтернативы строительству школ.
Введение
Получение всеобщего бесплатного образования гарантируется ст. 43 Конституции Российской Федерации. Конституцией определено обязательное обеспечение родителями получения детьми основного общего образования с одной стороны, с другой стороны государство обязано устанавливать государственные образовательные стандарты, поддерживать различные формы образования и самообразования. В настоящий момент общее образование как образовательная услуга и общественное благо предоставляется на всей территории Российской Федерации инфраструктурой образовательных учреждений, в основной своей массе представленных общеобразовательными школами государственной (муниципальной) форм собственности.
Хроническое недофинансирование инфраструктуры общеобразовательных учреждений привело к нехватке и обветшанию помещений школ, их перегруженности и необходимости организации обучения в школах во вторую и третью смены. Среднегодовой объем ввода в эксплуатацию ученических мест в РСФСР, в период с 1966 по 1989 г. составлял 660 тыс. в год, в период 1990–2017 год среднегодовой показатель упал до 139,3 тыс. в год и объём ввода за период составил на 15,2 млн. мест меньше. По оценке Минобрнауки, к 2015 году требовалось создание 1,86 млн. дополнительных ученических мест для обучающихся в общеобразовательных учреждениях, по демографическим прогнозам к 2025 году ещё потребуется дополнительно от 2,8 до 3,6 млн. мест.
Для решения проблемы дефицита ученических мест рассмотрим возможные альтернативы решения проблемы, и произвести их экономическую оценку.
Создание дополнительных ученических мест путём строительства новых иреконструкции уже имеющихся школ
В сложившейся ситуации Минобрнауки пошло по пути создания новых ученических мест путём строительства новых школ и реконструкции старых. Для этих целей предназначена федеральная программа, утверждённая распоряжением правительства Российской Федерации 23.10.2015 № 2145-р, «О программе «Содействие созданию в Субъектах Российской Федерации (исходя из прогнозируемой потребности) новых мест в общеобразовательных организациях на 2016–2025 годы»». Основой для разработки программы послужил Перечень поручений Президента Российской Федерации от 05 декабря 2014 года № Пр-282 (подпункт 26 пункта 1). Целью программы является создание в субъектах Российской Федерации новых мест в общеобразовательных организациях в соответствии с прогнозируемой потребностью и современными требованиями к условиям обучения, для чего ставятся задачи обеспечения односменного режима обучения в 1–11(12) классах и перевод обучающихся в новые здания общеобразовательных организаций из зданий с износом 50 процентов и выше. Основным разработчиком, исполнителем-координатором программы является Министерство образования и науки Российской Федерации. Целевым индикатором программы является число новых мест в общеобразовательных организациях и удельный вес численности обучающихся в одну смену. Программа рассчитана на десять лет и предусматривает два этапа: первый 2016–2020 годы, второй 2021–2025 годы. Общий объем финансирования программы 2,83 трлн. руб., в том числе за счёт средств федерального бюджета 1,99 трлн. руб., местных бюджетов 0,70 трлн. руб., внебюджетных источников 0,14 трлн. руб. В соответствии с федеральной программой на региональном уровне были разработаны локально конкретизированные программы увеличения количества ученических мест, предусматривающие строительство новых и реконструкцию старых школ.
Всего программой предусмотрено создание новых мест для обучающихся в первую смену в количестве 4 553,2 тыс., для перевода из ветхих зданий 2 024,7 тыс., в том числе в городе 4 431,2 тыс. мест, в сельской местности 2 146,7 тыс. мест. Исходя из предположений, что перевод из ветхих зданий означает их реконструкцию с последующим продолжением эксплуатации, либо извлечение выгоды от использования освободившихся земельных участков, мощностей на присоединение к коммунальным сетям и стройматериалов при сносе аварийных помещений, расходы на реконструкцию должны обходится в 1,5 дешевле, чем строительство школы с нуля.
Проведём расчёт расходов на создание одного места для обучения в первую смену. В результате весьма грубого подсчёта получаем, что на создание нового ученического места должно стоить 479 тыс. руб./место при общей сумме расходов 2 182,9 млрд. руб. Для реконструкции ветхих помещений потребуется 647 млрд. руб., при стоимости одного ученического места 319,6 тыс. руб. Кроме расходов капитального характера, по результатам выполнения программы должны возникнуть дополнительные накладные расходы, связанные с содержанием помещений. В соответствии с утверждёнными Министерством просвещения 20 ноября 2018 года № АН-22/11 вн базовыми нормативами затрат, расходы на коммунальные услуги и содержание объектов недвижимого имущества, без применения районных коэффициентов, составляют 16,2 тыс. руб. в год на одного обучающегося. Принимая во внимание, что срок эксплуатации новой школы по федеральной программе в соответствии с функциональными требованиями Минобрнауки установлен 50 лет, то дополнительные ежегодные расходы на одно ученическое место в новой школе составят 25,78 тыс. руб.
Достоинствами федеральной программы является простота принятого решения, выраженная социальная направленность за счёт увеличения требований к вновь строящимся школам с точки зрения удобства, комфорта и благоустройства. К минусам можно отнести высокую капиталоёмкость федеральной программы, отсутствие результатов рассмотренных альтернатив решения основной цели программы, отсутствие элементов модернизации существующего образовательного процесса.
Оценка использования рекреационных учреждений для нужд общего образования
Федеральная программа в главе III предусматривает не только строительство новых школ, но и проведение капитального ремонта, реконструкции, пристрой к зданиям школ, возврат в систему общего образования зданий, используемых не по назначению, приобретения и аренды помещений. Дополнительно к федеральной программе письмом от 25 ноября 2015 г № 08–2019 «О направлении функциональных требований» Минобрнауки изложило своё видение концепции общеобразовательного учреждения как имущественного комплекса. Пожелания Минобрнауки по вышеуказанному письму конкретизируют представление министерства о современном уровне комфорта и безопасности в общеобразовательных учреждениях. Для обеспечения строительных организаций нормативной документацией по строительству школ, соответствующей требованиям Минобрнауки, были разработаны и утверждены новые строительные правила (СП 251.1325800.2016), существенным образом отличающиеся от ряда строительных норм и требований (СНиП II-65–73 и СНиП II-Л.4–62) периода СССР, в соответствии с которыми построена основная масса действующих школ.
При рассмотрении требований к школе на 16 классных помещений или 800 мест, с точки зрения строительных норм произошли следующие изменения. Увеличена минимальная площадь земельного участка для помещений школы с 2,2 до 2,88 га, появились требования максимальной пешеходной доступности школы 500 м. Увеличилась максимальная этажность школы до 4 этажей, увеличилась минимальная площадь озеленения от 40 до 50 %. Обязательными стали требования по наличию автомобильной стоянки, доступности мало мобильных групп населения. Увеличились площади классных помещений с сокращением количества обучающихся в них с 36 до 30 обучающихся. Выросли требования к площади лабораторных и лаборантских помещений для занятий по физике, химии, биологии, черчению от 66 до 105 м2. Выросли требования к помещениям учебных мастерских и домоводства с 50- 66 м2 до 112 м2. Высота этажей зданий, кроме спортивного зала, увеличена с 3,3 до 3,6 м. Увеличились площади библиотеки, актового, спортивного зала, рекреаций.
Все принятые изменения, безусловно, увеличивают комфортность и безопасность образовательного процесса, но ведут к удорожанию строительства и последующей эксплуатации. В соответствии с федеральной программой 69,2 % новых ученических мест в общеобразовательных учреждениях должно появиться в городской местности. С введением новых строительных норм, прежде всего по пешеходной доступности и площади земельного участка, размещение новой школы в центральных и средне удалённых районах города практически не возможно. За десятилетия точечной жилой застройки произошла застройка всех удобных для строительства участков в центральной и средне удалённой части городов. Строительство новых школ на окраинах может решить только проблемы окраин. Реконструкция школ в виде пристроя помещений, настраивания этажей имеет весьма скромные перспективы за счёт ограниченных возможностей имеющихся фундаментов и дефицита мощностей на присоединение к коммунальным сетям водо-, тепло- и электроснабжения.
Проблема городов с обеспечением общеобразовательных учебных мест частично может быть решена за счёт рекреационных образовательных учреждений среднего и высшего образования, расположенных вблизи от школ, вынужденных вести образование во вторую смену. Аудиторный фонд учреждений среднего и общего образования загружен не равномерно, а образовательный процесс не подразумевает деление на смены. В качестве минимально достаточного решения возможно смещение начала занятий студентов в пользу школьников на одну пару позже, что может разгрузить вторую смену нескольких окрестных школ.
Плюсы такого решения для школ и школьников очевидны — ликвидируется вторая смена. Дополнительно школьники получают возможность освоится в новой обстановке следующих ступеней обучения, посещать дополнительные занятия и общественные мероприятия, пользоваться современной образовательной инфраструктурой учреждений. Образовательные учреждения высшего и среднего звена получают возможность профориентации, ознакомления школьников с инновационным и научным подходом на профессиональной основе, выявления и воспитания талантливых школьников. В общегосударственном плане получаем экономию средств на строительстве школ, более тесный контакт между ступенями образования, внедрение научного и инновационного подхода на уровне общего образования.
К недостатком использования инфраструктуры средних и высших образовательных учреждений для целей общего образования следует отнести следующие факторы. Обучающиеся получают меньший уровень комфорта, чем при строительстве новых школ. Существуют организационные сложности, начиная с уровня министерств и межбюджетных отношений до уровня взаимодействия отдельных учреждений. Ограничение возможностей роста численности студентов в учреждениях среднего и высшего образования, отсутствие качественного роста технологий обучения в средней школе.
В качестве экономического параметра для использования рекреационных образовательных учреждений среднего и высшего образования можно рассматривать возмещение коммунальных расходов и расходов на содержание объектов недвижимого имущества. Для учреждений, оказывающих образовательные услуги высшего образования, в соответствии с базовым нормативом затрат, утверждёнными Министерством науки и высшего образования от 20 ноября 2018 г. МН-ПР-8/СК, возмещаемая сумма может составить от 8,48 до 9,48 тыс. руб. на одного обучающегося в год.
Оценка массового внедрения современных образовательных технологий всистеме общего образования
Сфера общего образования постоянно подвергается попыткам реформирования и оптимизации, но по-прежнему является одним из самых консервативных видов деятельности в нашей стране. Международные успехи в изучении детской психологии, свойств памяти, развитие технических средств и информационных технологий находят ничтожное воплощение в работе отдельных групп учителей-энтузиастов и не носят массовый характер. Ускоряющийся темп жизни, возрастающие информационные потоки, скорость и масштабы изменений, возникающие в повседневной жизни, требуют изменения методик общего образования.
По авторскому мнению в системе общего образования должны преподаваться ученикам и их родителям техники эффективного обучения. Примером могут служить методики Ренаты Кириллиной, изложенные в книге «Техники эффективного обучения от А до Я, энциклопедия для родителей». Использование техник эффективного обучения должно поддерживаться интернет-технологиями дистанционного обучения. В качестве примера можно привести интернет-проект www.interneturok.ru М. И. Лазарева, который позволяет получать теоретический материал путём видео уроков, сохранять и распечатывать конспекты видео уроков, выполнять практические работы и контрольные с дистанционной проверкой. Сервис системы «интернет урок» позволяет полностью перейти на домашнее обучение с получением документа об общем среднем образовании. Автор уверен, что подобного рода методик и технологий созданных и работающих силами энтузиастов много. Вышеуказанные методики существенно повышают индивидуальную эффективность обучения и прививает учащемуся навыки самообразования, наиболее актуальные для творческой, научной деятельности на последующих ступенях обучения. Подобный подход созвучен планам высшей школы по постепенному переходу с заочной формы обучения на дистанционную.
Модернизация методик общего образования, направленная на повышение качества образования, кроме основного качественного эффекта даст целый ряд дополнительных, в том числе и сокращение времени образовательного процесса, осуществляемого в школьных помещениях. Сокращение времени образовательного процесса, осуществляемого в школе, даст возможность избежать необходимости организации второй смены.
Для решения таких масштабных задач достаточно специальной целевой программы и 3–5 лет для её реализации на государственном уровне. Объём расходов на выполнение такой целевой программы может существенно разниться, определяться глубиной проработки и перечнем отдельных требований: необходимостью разработки отдельной операционной системы и программного обеспечения, внесение необходимых изменений в законодательство и подзаконные акты, необходимость технического оснащения, расходы на обучение педагогического персонала и другие. В качестве ориентира дополнительных расходов на одного обучающегося по новым методикам можно использовать стоимость образовательных услуг интернет — проекта «интернет урок». Тарифный план школы интернет-урок зависит от пакета предоставляемых услуг обучающемуся и варьируется от 7,2 тыс. руб./год за возможность доступа к видео урокам, конспектам, тренажёрам, тестам, до 48 тыс. руб./год на обучающегося в дистанционной лицензированной аккредитованной школе с выдачей документа государственного образца. Учитывая, что проект «интернет урок» является коммерческим и реализуется специалистами г. Санкт-Петербурга и Москвы можно предположить, что при реализации подобных методик на государственном уровне дополнительные расходы на обучающегося будут составлять в пределах 21,6 тыс. руб.год.
Заключение
Задача повышения уровня комфорта и качества общего образования в Российской Федерации может быть решена разными способами. Любой вариант решения затрагивает всю инфраструктуру отрасли и требует серьёзной проработки на высоком уровне. Вне зависимости от экономических параметров расходов в соответствии с федеральной программой необходим капитальный ремонт и реконструкция ветхих школьных помещений, которые могут представлять опасность для обучающихся и окружающих. В соответствии с федеральной программой в сельской местности необходимы новые школы, которые выполняют не только функцию образовательных учреждений, но и служат местными культурными и административными центрами. Использование помещений рекреационных образовательных учреждений для более тесного сотрудничества со школами и их разгрузки не только наиболее целесообразно с экономической точки зрения, но и может дать качественный эффект. Доработка и внедрение современных образовательных технологий позволит не только совершить прорыв в качестве общего образования, но и позволит сократить расходы бюджета на строительство дополнительных школ.
Литература:
- Итоговые значения и величины составляющих базовых нормативов затрат на оказание государственных услуг по реализации образовательных программ высшего образования, отраслевые корректирующие коэффициенты и порядок их применения на 2019 год: Приказ от 20 ноября 2018 г. МН-ПР-8/СК [Электронный ресурс]. URL: https://www.cbias.ru/wp-content/uploads/2018/11/2018_11_20_MN-Pr-8_SK.pdf (дата обращения: 28.05.2019)
- Итоговые значения и величина составляющих базовых нормативов затрат по государственным услугам по реализации основных общеобразовательных программ начального, основного и среднего общего образования, отраслевые корректирующие коэффициенты и порядок их применения: Приказ Министерства науки и просвещения от 20 ноября 2018 года № АН-22/11 вн [Электронный ресурс]. URL: http://www.cbias.ru/wp-content/uploads/2018/11/AN-22_11vn.pdf (дата обращения: 28.05.2019)
- О направлении функциональных требований: Письмо Министерства науки и образования РФ от 25 ноября 2015 г № 08–2019 [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/420329698 (дата обращения: 28.05.2019).
- О программе «Содействие созданию в Субъектах Российской Федерации (исходя из прогнозируемой потребности) новых мест в общеобразовательных организациях на 2016–2025 годы»: Распоряжение правительства РФ от 23.10.2015 № 2145-р [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/420312368 (дата обращения: 28.05.2019).
- Скибицкий Э. Г. Методология научного творчества: учебное пособие. — Новосибирск: САФБД, 2016. — 259 с.
